Повышение устойчивости политических институтов и процессов: рамка анализа

Сама демократия подвергается ударам со стороны иностранных правительств и внутренних угроз, так что демократические институты не смогут процветать, если наука о социальных данных не задействует наши существующие знания и теории о политике, общественном мнении и политической коммуникации. Эти угрозы актуальны и требуют неотложных действий и, если их не понять и не предпринять оперативных мер, они еще больше подорвут европейские демократии.[1]

«Конец истории», о котором три десятилетия назад объявил Фрэнсис Фукуяма,[2] определенно наступил. Это отрезвляющее время для мечты о неизбежном продвижении либеральной демократии. Аналитики, либералы и соперники сходятся во мнении, что демократия «находится в состоянии рецессии»,[3] «отступает», что международный либеральный порядок, основанный на правилах, как минимум разрушается, если не полностью исчезает.

Наша рабочая гипотеза и основной аргумент этой статьи заключается в том, что демократические институты и процессы можно и нужно сделать более устойчивыми как к экстремальным политическим событиям и кризисам, так и к «нормальным чрезвычайным ситуациям». В статье анализируется политическая устойчивость, то есть сохранение демократии и ее чистоты. Мы сосредоточимся на ограниченном числе проблем, в частности, на манипулировании электоратом – принуждении кого-либо голосовать против его или ее первоначального намерения, – таким образом уменьшая гарантированное законом участие в политической жизни и подрывая общественное доверие к демократическим институтам и процессам. В центре внимания данного анализа – манипуляции и дезинформация, осуществляемые в основном через средства массовой информации и социальные сетевые платформы.

Повышение устойчивости демократических институтов и процессов – это тема, которая приобретает все большее значение в связи с тем, что проблемы возникают не только из-за растущей хрупкости либеральной демократии и из-за внутриполитических субъектов, но часто возникают в результате операций по внешнеполитическому влиянию и даже операций, осуществляемых при поддержке государств против стран-членов НАТО и ЕС (все чаще включающие кибершпионаж, прямое вмешательство в избирательные процессы, сканирование уязвимости критически важной инфраструктуры, подрывные атаки, а также пропагандистские и дезинформационные кампании [4]). Эти операции представляют собой серьезную угрозу безопасности наших обществ. [5]

Доверие к политическим институтам и процессам, в частности к участию в выборах, является ключевым показателем жизнеспособности и легитимности демократии. Его следует рассматривать во взаимосвязи с другими критическими вызовами и угрозами для устоявшихся и новых демократий, такими как злоупотребление исполнительной властью, коррупция и захват государства политическими элитами, рост авторитаризма и популизма,[6] которые могут усугубляться прямым вмешательством со стороны недемократических иностранных держав. Это вмешательство проистекает из конкуренции между основными международными демократическими и авторитарными игроками в результате сдвига в сторону многополярного распределения власти в глобальной системе.

Подрыв доверия и манипулирование общественным мнением преимущественно использовались во внутренней политике внутренними акторами и лишь впоследствии применялись в силовой игре в международных отношениях.

Сегодня две основные взаимосвязанные тенденции безоговорочно требуют оценки того, насколько подорваны демократические институты. Не менее необходимым и неотложным является осуществление мер по противодействию угрозам и повышению устойчивости демократических институтов и процессов.

Первая тенденция заключается в переплетении между технологиями, социальными и политическими злонамеренными действиями. Общепризнано, что социальные сети и новые электронные средства распространения и автоматизация сообщений позволяют общаться со скоростью света. Хотя Интернет обладает огромным демократическим потенциалом, информация и технологии для распространения могут быть и часто используются в качестве оружия для достижения политических целей, в основном направленных на подрыв консолидированных демократий. Такая политическая стратегия, использующая компьютерные средства, тесно связана с преднамеренным генерированием и использованием дезинформации, направленной против политических противников, демократических процессов и институтов как таковых, в невиданном до сих пор масштабе и охвате. (Еще в 2014 году Всемирный экономический форум определил быстрое распространение дезинформации в Интернете как одну из 10 основных опасностей для общества).[7]

Вторая важная тенденция – экспоненциальный рост операций иностранного влияния, вмешивающихся в фундаментальные политические процессы и подрывающих их – от выборов до широкого спектра «гибридных атак», направленных на подрыв демократии. «Гибридные угрозы» определяются как скоординированные и синхронизированные действия, которые преднамеренно нацелены на демократические государства и институциональные уязвимости политическими, экономическими, военными, гражданскими и информационными средствами.[8]

Операции по внешнему влиянию со стороны автократических держав, понимаемые как проявления «острой силы»,[9] широко и согласованно используют, в частности, вышеупомянутые технологические инструменты. В этом контексте действия, спонсируемые Российской Федерацией, представляют собой наиболее тревожные и хорошо задокументированные случаи операций по иностранному влиянию.[10]

Крайне важно понимать, как демократические процессы и институты могут подвергаться атакам как со стороны внутренних политических субъектов, так и со стороны иностранных соперников и противников, подрывая доверие людей к демократии посредством политических манипуляций с использованием новых коммуникационных технологий. Для этого нам нужно сделать краткое введение в последние достижения в области информационных технологий и специфику компьютерной пропаганды, чрезвычайно мощного нового инструмента коммуникации, используемого против демократических субъектов и институтов во всем мире. Могущественные и часто анонимные политические деятели использовали компьютерные методы пропаганды, чтобы вмешиваться в общенациональные выборы, совершать политические атаки, распространять дезинформацию, подвергать цензуре и нападать на журналистов, а также создавать фальшивые тенденции.

Этот анализ выполнен с точки зрения политологии, но очевидно, что технические данные должны быть представлены более широкой аудитории за пределами ограниченного пространства специалистов по информационным технологиям. Лица, принимающие решения, и общественное мнение, должны учитывать, что «уже сейчас скоординированные усилия сеют хаос во многих политических системах по всему миру. Некоторые вооруженные силы и спецслужбы используют социальные сети в качестве каналов для подрыва демократических процессов и полного свержения демократических институтов».[11] Специалисты по компьютерной пропаганде предупреждают, что описание явления только с технической точки зрения (как набор переменных, моделей, кодов и алгоритмов) создаст иллюзию «непредвзятости и неизбежности» пропаганды, и предлагают дополнять техническое описание социальными и политическими оценками, которые так же будут представлять вредные и сомнительные намерения и действия субъектов, использующих инструмент компьютерной пропаганды.

По словам Вули и Ховарда, «компьютерная пропаганда – это термин, который четко описывает это новое явление – и возникающую область исследований – цифровой дезинформации и манипуляции».[12] Компьютерная пропаганда – это на самом деле политическая стратегия, основанная на расширенном использовании компьютерных технологий. Подробное исследование показало, что платформы социальных сетей являются «средством проведения манипулятивных кампаний по дезинформации». «Компьютерная пропаганда, таким образом, является частью набора сомнительных политических практик, которые включают цифровой астротурфинг,[13] спонсируемый государством троллинг [14] и новые формы онлайн-войны, известные, как PsyOps (психологические операции) или InfoOps (информационные операции), конечной целью которых является манипулирование информацией в Интернете с целью изменить мнение людей и, в конечном итоге, их поведение». Автоматизация, масштабируемость и анонимность – отличительные черты компьютерной пропаганды.[15] Основанные на обработке данных методы и инструменты, такие как автоматизация (боты – автоматическое программное обеспечение, созданное для имитации реальных пользователей-людей) и алгоритмы (код для принятия решений), позволяют небольшим группам участников широко распространять очень специфичную, а иногда и оскорбительную и ложную информацию в основные онлайн-среды.[16]

Использование «больших баз данных» [17] для политической кампании и, зачастую, манипулирования электоратом – еще одна серьезная проблема для функционирования демократии. Специализированные компании по анализу данных собирают информацию об идентичностях, убеждениях и привычках потенциальных избирателей, на которые впоследствии можно направить конкретные сообщения, предназначенные для влияния и изменения их политических решений.

Скандал с данными Facebook / Cambridge Analytica, связанный с кампанией Leave.EU во время референдума в июне 2016 года в Великобритании, и предвыборная кампания Трампа вызвали самый интенсивный парламентский и общественный контроль, а также юридические меры реагирования на риски использования профилирования избирателей и незаконного сбора информации об их личных данных. Профили 87 миллионов пользователей Facebook были взломаны, чтобы выявить их подсознательные предубеждения, и это вызвало беспокойство по поводу манипулирования их политическими решениями. Аналитики согласны с тем, что трудно оценить, в какой степени использование в кампаниях наборов данных, созданных Cambridge Analytica для микротаргетинга – индивидуализированного направления политических посланий, – повлияло на общественное мнение и повлияло на результаты голосований 2016 года в Великобритании и Соединенных штатах. Необходимость более строгого надзора за использованием платформ социальных сетей политическими кампаниями во время избирательного процесса была немедленно признана, и сейчас демократические правительства инициируют ответные меры законодательного и нормативного характера.

Использование онлайн фейковых новостей и дезинформации в качестве оружия создает серьезную угрозу безопасности наших обществ. Подрыв пользующихся доверием каналов для распространения пагубного и вызывающего разногласия контента требует ясного ответа, основанного на повышенной прозрачности, отслеживаемости и подотчетности. Интернет-платформы должны играть жизненно важную роль в противодействии злоупотреблению их инфраструктурой со стороны враждебных субъектов и в обеспечении безопасности своих пользователей и общества.

Комиссар ЕС по безопасности Джулиан Кинг [18]

В Сообщении Европейской комиссии о борьбе с дезинформацией [19] в Интернете, дезинформация определяется как «заведомо ложная или вводящая в заблуждение информация, которая создается, представляется и распространяется с целью получения экономической выгоды или намеренного обмана общественности, и в любом случае для причинения общественного вреда». В нем уточняется, что это определение исключает публикации об ошибках, сатиру и пародию, пристрастные новости и комментарии или незаконный контент. В сообщении проводится различие между заведомо ложными новостями и вводящей в заблуждение информацией.

Доверие к демократическим институтам также может быть подорвано политическими кампаниями, основанными на ложных/фейковых новостях, распространяемых через более традиционные средства массовой информации, а также широко распространяемых через платформы социальных сетей. Это особенно беспокоит, поскольку до недавнего времени политическое представительство в основном осуществлялось через выборных представителей, таких как члены парламента, а теперь граждане выражают свое мнение напрямую, будучи более уязвимыми для таких кампаний.

Наше понимание сегодняшних угроз и уязвимостей демократических политических систем должно учитывать разрушительное использование фейковых, сенсационных и других форм «мусорной информации» в сложные политические моменты за последние несколько лет. О’Коннор точно синтезирует этот феномен: «Мы живем в эпоху дезинформации – эпоху спекуляции, маркетинга и откровенной лжи. Конечно, ложь вряд ли является чем-то новым, но преднамеренное распространение ложной или вводящей в заблуждение информации резко увеличилось в прошлом веке, чему способствовали как новые технологии распространения информации – радио, телевидение, Интернет, – так и возросшая изощренность тех, кто вводит нас в заблуждение».[20]

Основная цель кампаний по дезинформации – создать эмоциональную среду для принятия решений, которая заменит разум и суждения, основанные на фактах, в качестве рабочего метода.

Более того, текущие интеллектуальные дебаты об «обществе постправды» показывают, что некоторые политические стратеги открыто принимают вызов самой истине «как стратегию политического подчинения реальности». «Таким образом, в идее постправды поражает не только то, что истина подвергается сомнению, но и то, что она подвергается сомнению как механизм утверждения политического господства».[21] Мы рискуем оказаться в параллельных реальностях, где будет сложно определить какая из них истинна.

Важным примером операций по иностранному влиянию являются все более хорошо задокументированные попытки России «подорвать единство, дестабилизировать демократии и подорвать доверие к демократическим институтам». Эта модель повторялась в ЕС: от операций влияния в преддверии референдума 2016 года в Нидерландах по Соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной; продолжающиеся кибератаки с целью дальнейшего снижения доверия после голосования в Великобритании за выход из ЕС; пропаганда в СМИ, связанных с Кремлем, поляризующих вопросов во время выборов в Германии в 2017 году; и прокремлевские боты, участвующие в скоординированной «стратегии подрыва» в отношение Каталонии в 2017 году, наряду с поддерживаемыми Кремлем новостными платформами».[22] В Докладе о расследовании вмешательства России в президентские выборы 2016 года специальный советник Роберт С. Мюллер пришел к выводу, что «российское правительство вмешивалось в президентские выборы 2016 года радикально и систематически».[23]

Согласно Резолюции Европейского парламента о стратегической коммуникации ЕС для противодействия пропаганде против него со стороны третьих сторон: «Стратегическая коммуникация России является частью более крупной подрывной кампании, направленной на ослабление сотрудничества в рамках ЕС и его суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Союза и его государств-членов». Европейский парламент «призывает правительства государств-членов проявлять бдительность в отношении российских информационных операций на европейской территории и активизировать совместное использование потенциала и усилия контрразведки, направленные на противодействие таким операциям».[24]

Спектр угроз и действий, подрывающих демократические институты и процессы, шире, чем это кратко представлено в документе. Как на национальном, так и на межправительственном уровне растет консенсус в отношении того, что повышение демократической устойчивости может подготовить более эффективные меры реагирования на удары и стрессовые ситуации, в том числе те, которые создаются и распространяются с помощью компьютерных средств.

Понятие «устойчивость» широко используется в различных областях, от биологии и экологии до реагирования на стихийные бедствия, развития, гуманитарной помощи, демократии, внешней политики, общества в целом, критических инфраструктур, кибербезопасности и т.д. Таким образом, в последние два десятилетия это понятие воспринималось большинством аналитиков как «модное слово», которое, тем не менее, сохраняет практическую полезность в применении к контекстно-зависимой рамке.

В самом простом определении под устойчивостью понимается способность абсорбировать и повторно восстанавливаться от любого типа стресса или ударов. Определения становятся более сложными, но не всегда более убедительными, когда термин связан с конкретной системой или целью, которую необходимо достичь. Не вступая в дебаты о полезности этого термина, мы можем согласиться с Райнардом [25] в том, что любой конкретный подход должен прояснить следующие пять центральных вопросов: (1) что такое устойчивость? – соответственно, значимость широкого и обширного или узкого определения; (2) кто (или что) должен быть устойчивым? – имеются в виду приоритеты, установленные различными академическими дисциплинами для устойчивого человека, сообщества, государства или общества в целом; (3) когда мы можем ожидать проявления устойчивости?, т.е. устойчивость можно понимать либо как способность «возвращаться в норму», имеющую место после наступления экстремального события, либо как «противодействующую устойчивость», имеющую место до того, как нарушение действительно произойдет, и в лучшем случае, даже не допустить этого; (4) при каких событиях мы надеемся проявлять устойчивость? – кризисы, которые выходят за рамки воображаемого («черные лебеди») [26] или имеются в виду «обычные чрезвычайные ситуации», когда устойчивые системы абсорбируют эти проблемы и адаптируются к ним, предотвращая их ухудшение; и, наконец, (5) можно ли проектировать устойчивость, делая упор на эффективность разработанной публичной политики для повышения устойчивости.[27]

Международный институт демократии и помощи в проведении выборов (IDEA) изучает решения для создания демократической устойчивости: способность демократических идеалов, институтов и процессов выживать и процветать при столкновении с вызовами и кризисами, которые они могут создать.[28]

Согласно определению IDEA, «устойчивость относится к свойствам политической системы, позволяющим справляться, выживать и восстанавливаться после сложных проблем и кризисов, представляющие собой стрессы или напряжение, которые могут привести к системному провалу».[29] По словам Сиска, «главными качествами устойчивых социальных систем являются: 1) Гибкость: способность выдерживать стресс или давление; 2) Восстановление: способность преодолевать проблемы или кризисы; 3) Адаптация: способность к изменению системы в ответ на стресс; и 4) Инновации: способность изменяться таким образом, чтобы более эффективно или действенно решать проблемы или кризисы».[30]

Создание устойчивости государства и общества, а также устойчивости демократических институтов и процессов, взаимосвязаны и должны разрабатываться скоординировано. Это также верно для политик, которые реагируют на конкретные проблемы на уровне подсистем, тем самым обеспечивая устойчивость критических инфраструктур, соответственно устойчивость к кибератакам, энергетическим проблемам или изменению климата, среди прочих, которые должны быть скоординированы и интегрированы в общие усилия по повышению устойчивости государства и общества.[31] Аналитики считают, что демократия может укреплять и способствовать устойчивости сообществ, общества и государства. Демократические системы при определенных условиях становятся более гибкими и способны адаптироваться к изменениям и принимать инновации. Поэтому крайне важно обеспечить и укрепить демократическую устойчивость.

Формирование устойчивости должно зависеть от контекста, поскольку не существует универсальных решений для различных проблем, уязвимостей и угроз, и для усиления способности социальных систем справляться с любыми стрессами и потрясениями и восстанавливаться после них.

Таким образом, необходимы конкретные меры по формированию устойчивости, чтобы реагировать на каждый из вызовов, подрывающих демократические институты и процессы. Политика по расширению демократического участия, реагированию на кампании дезинформации, противодействию гибридным угрозам, повышению киберустойчивости и устойчивости инфраструктуры и т.д. должна быть скоординирована на национальном и межправительственном уровнях. ЕС и НАТО разрабатывают и реализуют комплексные меры по повышению устойчивости на уровне своих государств-членов, а также в тесном сотрудничестве между ЕС и НАТО, чему способствует укрепление стратегического партнерства, как это определено в двух совместных декларациях, одобренных в Варшаве в июне 2016 и в Брюсселе в мае 2018.[32]

Повышение устойчивости – ключевой элемент коллективной защиты Североатлантического альянса.[33] Повышение устойчивости государства и общества является ключевым для подхода ЕС к безопасности государств-членов и Союза, особенно в отношениях с партнерами на Юге и Востоке, как это представлено в Глобальной стратегии ЕС в области внешней политики и безопасности.[34] ЕС принял ключевые документы по устойчивости, в том числе по противодействию дезинформации.[35] Очень актуальной инициативой в этом контексте является предназначенный для саморегулирования Кодекс в отношении дезинформации, согласованный в сентябре 2018 года представителями онлайн-платформ, ведущих социальных сетей и рекламной индустрии, которые согласились бороться с распространением онлайн-дезинформации и фейковых новостей.[36]

Значительное количество согласованных действий, реализуемых совместно ЕС и НАТО, сосредоточено на повышении устойчивости, в частности, на противодействии гибридным угрозам, анализе и скоординированной стратегической коммуникации для выявления дезинформации и распространения правдоподобного нарратива, на киберзащите и т.д.[37] Также стоит упомянуть о деятельности Центра передового опыта НАТО STRATCOM и Европейского центра передового опыта по противодействию гибридным угрозам, действующих в качестве нейтрального посредника между ЕС и НАТО путем организации стратегических дискуссий и учений.[38]

Международные организации – как межправительственные, так и неправительственные, такие как ОЭСР, различные агентства ООН и IDEA International – предложили конкретные рамки для построения и укрепления государственной, социальной и демократической устойчивости. Сравнительный анализ этих инициатив на уровне демократических государств, ЕС и НАТО и других международных организаций, а также государственно-частных инициатив по реализации конкретных политик устойчивости, выходит далеко за рамки данной статьи.

Тем не менее, стоит упомянуть о некоторых мерах по восстановлению доверия к демократическим институтам, борьбе с дезинформацией и фальшивыми новостями, а также против компьютерной пропаганды. По сути, существует потребность в прочном базовом политическом образовании граждан и электората, а также в действиях по противодействию иностранному вмешательству и конкретным мерам наблюдения до начала голосования. «Постоянное развитие критического мышления и цифровых компетенций, особенно у молодых людей, имеет решающее значение для повышения устойчивости нашего общества к дезинформации».[39] Меры, предложенные Национальным демократическим институтом США, могут передать передовой опыт противодействия дезинформации в политике, особенно на выборах, соответственно путем проведения исследований уязвимости и устойчивости к дезинформации; мониторинг дезинформации и компьютерной пропаганды на выборах; усиление приверженности политических партий обеспечению достоверности информации; помощь платформам социальных сетей и техническим компаниям в «создании конфигураций для демократии»; обмен инструментами для обнаружения и устранения дезинформации и восстановления доверия к институтам и процессам посредством демократических инновации.[40]

Развитие демократии в глобальном масштабе в новейшей истории имело свои приливы и отливы, но мы верим, что демократическая форма правления докажет свою привлекательность и устойчивость, несмотря на нынешние серьезные проблемы. В конце концов, это новая и более высокая форма вековой битвы за завоевание умов и сердец. Устоявшиеся демократии все больше осознают новые вызовы и начали существенную правовую и нормативную работу по повышению устойчивости демократических институтов и процессов. Вызовы и угрозы, представленные в статье, указывают на долгосрочную тенденцию, эволюцию которой трудно предсказать. Нормативно-правовая база реагирования на эти вызовы должна быть скоординирована и постоянно адаптирована к быстро меняющейся среде угроз.

Отказ от ответственности

Выраженные здесь взгляды являются исключительно взглядами авторов и не отражают точку зрения Консорциума оборонных академий и институтов изучения безопасности ПрМ, участвующих организаций или редакторов Консорциума.

Благодарность

Журнал Connections: The Quarterly Journal, Vol. 19, 2020 издается при поддержке правительства США.

Об авторах

Д-р Йоан Мирча Пашку – профессор международных отношений Национальной школы политических и административных исследований (с 1990 года). Он был вице-президентом Европейского парламента (ноябрь 2014 - июль 2019 г.), заместителем председателя Комитета по иностранным делам Европейского парламента (2007-2017 гг.). Был министром обороны Румынии (2000-2004 гг.), внес значительный вклад в принятие Румынии в НАТО. Советник президента, руководитель отдела внешней политики Администрации президента Румынии (1990-1992), вице-президент Фронта национального спасения (1990-1992), государственный секретарь, заместитель министра обороны (1993-1996), председатель Комитета по обороне, общественному порядку и национальной безопасности Палаты депутатов румынского парламента (1996–2000 годы), член румынского парламента (1996–2007 годы), вице-президент Социал-демократической партии (1997–2006 годы). Декан факультета международных отношений Национальной школы политических и административных исследований (1990–1996 годы). Заведующий кафедрой международных отношений Национальной школы политических и административных исследований (2004–2009 годы).

E-mail: puiu.pascu@gmail.com

Д-р Николае-Серджиу Винтила в настоящее время работает политическим аналитиком в Европейской парламентской исследовательской службе Европейского парламента. Он был советником по политике профессора Йоана Мирчи Паску, депутата Европарламента, вице-президента Европейского парламента, в период с 2009 по 2019 год. С 2001 по 2009 год он занимал руководящие должности в Министерстве обороны Румынии. Доктор Винтила был исследователем в Румынской академии (1990–1997), а с 1990 года он является лектором и доцентом в области международных отношений и ведет курсы в основном для аспирантов в Национальной школе политических исследований и государственного управления в Бухаресте и Люксембургском университете. Он пишет от своего имени.

E-mail: nicolae-sergiu.vintila@ext.uni.lu