Share/Save

Влияние информационного скандала на реформирование разведслужб Южной Африки

Вид публикации:

Journal Article

Авторы:

Глен Сегелл

Источник:

Connections: The Quarterly Journal, Volume 20, № 1, p.62-76 (2021)

Ключевые слова (Keywords):

«Инфогейт», «холодная война», апартеид, демократизация, реформирование разведки, реформирование разведывательного сектора, Южная Африка

Abstract:

Утверждается, что реформирование разведки и разведывательного сектора может быть следствием болезненных потрясений, а не постепенной эволюции, происходить в ответ на события, а не упреждая их, и быть весьма медленным. К реформам вынуждает характер угроз, чрезвычайная ситуация, необходимость, демократизация, провалы и скандалы. Рассмотрен пример разведывательных служб ЮАР. Южная Африка интересна разнообразием и постоянной сменой оперативной ситуации: «холодная война», деколонизация Африки, апартеид, демократизация после «холодной войны» и после апартеида. С первой невоенной разведслужбы, созданной в 1968 г., Бюро государственной безопасности, было ясно, что характер разведки всегда будет требовать деликатного баланса секретности, прозрачности и подотчетности. Взаимоотношения между эшелонами политической власти, в частности, Премьер-министром и Директором Бюро, были слишком тесными, что создавало условия для использования государственных средств не по назначению. Предание огласке нецелевого использования государственных средств, скандальный «Инфогейт», повлиял на последующие реформы, в том числе на демократизацию, ликвидацию апартеида и введение демократической системы «один человек – один голос» в 1994 г. В статье рассмотрены реформы в законодательстве, судопроизводстве, реорганизация, «ручное управление» разведкой, слияние разведслужб апартеида и оппозиции, и создание разведывательных служб после апартеида. Опыт учит нас, что ошибок можно избежать, не проводя несогласованные, частичные изменения; каждая реформа уникальна и почти всегда нелегка; реализация законодательных полномочий преобразований сложнее, чем кажется. Процесс реформ начинается с обсуждения предполагаемой идеальной ситуации, но результат не всегда таков, как ожидаешь, и потому требуются новые реформы.

Full text (HTML): 

Вступление

Эта статья основана на предположении, что реформа разведки и разведывательного сектора чаще бывает следствием болезненных потрясений, чем постепенной эволюции. Поэтому реформы чаще происходят в ответ на события, а не упреждают их. Без крайней необходимости реформы не будут быстрыми, или их вообще не будет. Как правило, разведывательную службу создают в связи с угрозой или чрезвычайной ситуацией и распускают после изменения характера угроз. Другими факторами могут быть, например, демократизация, провал или скандал.

Эта гипотеза рассмотрена на примере разведывательных служб Южной Африки. Реформы происходили постоянно в связи с изменением характера угроз, например, деколонизацией в Африке к югу от Сахары, «холодной войной», в эпоху апартеида, после «холодной войны» и после апартеида. Они шли в ногу с введением демократической системы «один человек – один голос» в 1994 г. Реформы, рассмотренные в отдельных разделах этой статьи, касаются изменений в законодательстве и судопроизводстве, реорганизации, «ручного управления» разведкой, слияния разведслужб апартеида и оппозиции и создания разведывательных служб после апартеида.

Предпосылки нашей гипотезы были очевидны с самого начала – с создания в 1968 г. первой невоенной разведслужбы, Бюро государственной безопасности (Bureau of State Security, BOSS). Также с самого начала было очевидно, что характер разведки всегда будет требовать деликатного баланса секретности, прозрачности и подотчетности. Взаимоотношения между эшелонами политической власти, в частности, Премьер-министром и Директором BOSS, были слишком тесными, что создавало условия для злоупотребления государственными средствами.

Разведывательная служба не должна влиять на политику правительства, участвовать в слежке за населением и насилии, нарушать и злоупотреблять правами граждан, использовать не по назначению государственные средства. При демократии разведывательные службы не должны служить ни государству, ни оппозиции, но именно так произошло с BOSS – может быть, потому, что в Южной Африке при апартеиде (1948-1994) не было демократии. Большинство граждан, не будучи белыми, законодательно были лишены права избирать и быть избранными. Не было подотчетности и прозрачности деятельности правительства и использовании государственных средств, обычно присущих демократии.

Разоблачение нецелевого использования государственных средств известно как скандал «Инфогейт». Травма этого грубейшего нарушения повлияла на все последующие реформы, включая адаптацию к новым условиям работы и демократизации. Дальнейшие реформы обязательно предусматривали прозрачность использования государственных средств и были нацелены на усиление подотчетности разведывательного сектора за свои действия.

Уроки создания BOSS и последующих реформ (1968-1998) уникальны применительно к каждой реформе. Реформы почти никогда не бывают легкими. В сложных ситуациях, требующих реформ, ошибок можно избежать, не проводя несогласованные, частичные изменения. Реализация законодательных полномочий преобразований всегда сложнее, чем кажется. Мы не можем заглянуть в будущее, поэтому если процесс реформ начинается с моделирования идеальной ситуации, результат не всегда таков, каким его ожидают. И хотя процесс демократизации и ликвидации апартеида был связан с реформами разведки и разведывательного сектора, их следовало начать раньше.

Необходимость разведывательных служб

Южно-Африканский Союз был создан в 1910 г., после Англо-бурской войны (1899-1902), путем объединения двух бывших британских колоний, Капской колонии и Наталя, и двух независимых государств, Трансвааля и Оранжевой Республики. Национальная партия выиграла выборы после Второй мировой войны и в 1948 г. законодательно ввела систему расовой сегрегации, известную как Законы об апартеиде. В 1961 г. Национальная партия объявила Южную Африку республикой и вышла из Британского содружества. Апартеид был политической системой с законодательно установленным правлением белых – потомков европейских переселенцев, и подчинением всего местного небелого населения, не имевшего права избирать и быть избранными.[1]

Службам безопасности Южной Африки была поручена реализация политики апартеида. Их деятельность, успехи и неудачи частично определялись процессами деколонизации в соседних южноафриканских странах и «холодной войной». Южная Африка воспринималась как часть Западного блока, потому что она была некоммунистической и боролась с партизанскими движениями, поддерживаемыми Восточным блоком. Но Южная Африка имела мало общего с другими странами Западного блока и не имела официальных договорных отношений. Она была капиталистической, но не демократической, из-за апартеида.[2]

Страны Запада дружили с Южной Африкой, потому что она географически расположена на южной оконечности Африки, где встречаются Атлантический и Индийский океаны. Ее морские пути и порты были стратегически важны для торговли Западной Европы и Северной Америки с Дальним Востоком, потому что крупные нефтетанкеры с Ближнего Востока не могли идти Суэцким каналом, и во время войн на Ближнем Востоке Суэцкий канал был закрыт.[3]

Южная Африка боролась с силами, поддерживаемыми Восточным блоком, внутри страны и за рубежом; внутри страны – с движением против апартеида, поддерживаемым Восточным блоком. Советы считали апартеид империализмом. Восточный блок поддерживал силы, выступавшие против апартеида, в частности, Африканский национальный конгресс (АНК, African National Congress), как антиколониальные. Эти силы, борясь за свободу, вели партизанскую войну и террористическую деятельность в ЮАР с 1961 г. и до конца апартеида в 1994 г. В этом активно участвовал Советский Союз, например, например, через полковника КГБ Джо Слово (Joe Slovo). В ЮАР дошли до того, что пытались убить его, но смогли убить лишь его жену Рут.[4]

ЮАР также боролась против коммунистических сил Восточного блока за рубежом, например, против кубинских и восточногерманских войск и местных сил, которым они оказывали поддержку в антиколониальной борьбе за независимость в соседних странах – Анголе, Мозамбике и Родезии (ныне Зимбабве). Целью участия служб безопасности Южной Африки в региональных конфликтах к югу от Сахары было создание буферных зон для защиты от коммунистических сил, ставивших своей целью свержение режима апартеида.[5]

Создание разведывательной службы BOSS

В 1963 г. Б.Й. Форстер (B.J. Vorster), тогда – министр юстиции при Премьер-министре Х.Ф. Фервурде (H.F. Verwoerd), изучал возможность создания в ЮАР первой невоенной разведслужбы, в дополнение к небольшим военным разведывательным подразделениям. Сопротивление апартеиду росло, например, инцидент в Шарпевиле (Sharpeville) в 1961 г.[6] Когда Форстер в 1966 г. стал Премьер-министром, произошли первые стычки между вооруженными силами ЮАР и силами Восточного блока в полосе Каприви (Caprivi) на границе с Анголой и Юго-Западной Африкой (ныне Намибия).

Исходя из этих представлений о потребностях безопасности в стране и за рубежом, Кабинет ЮАР в 1968 г. одобрил создание новой централизованной службы безопасности под названием Бюро государственной безопасности (Bureau of State Security, BOSS). Ее первым директором стал гене-

рал Хендрик ван ден Берг (Hendrik van den Bergh) из службы безопасности полиции ЮАР. Он был доверенным лицом Премьер-министра Форстера с 1940-х гг. Его также назначили советником Форстера по вопросам безопасности. Входя в аппарат Премьер-министра, он должен был руководить всеми руководителями служб безопасности и разведки страны, включая военные, и отчитывался только перед Форстером.

BOSS стала больше чем разведывательной службой и была хорошо известна жестокими преступлениями. Хотя ван ден Берг отрицал применение BOSS «эскадронов смерти» против врагов, его помнят за разрешение пыток, убийств и другой тактики по отношение к противникам власти, а однажды он заявил правительственной комиссии: «У меня достаточно людей, чтобы совершить убийство, если я прикажу им убивать. Мне все равно, кто будет жертвой. Такие люди у меня есть».[7]

Первая реформа: Законодательство

13 мая 1969 г. Министр внутренних дел С.Л. Мюллер (S.L. Muller) заложил основы BOSS в Законе о внесении изменений в государственную службу (1969): она отвечала только за координацию и могла привлекать персонал других служб разведки и безопасности. В нем было сказано, что контроль над BOSS возложен на Премьер-министра и что гражданская Комиссия по делам государственных служб (Public Service Commission) не имеет права контролировать его полномочия, функции и обязанности.[8]

Данные показывают, что финансирование BOSS в следующем финансовом году, с апреля 1969 по апрель 1970 года, выросло на 188 %. Одновременно бюджет Военной разведки (Military Intelligence, MI) был урезан по сравнению с предыдущим годом на две трети. Это привело к открытой борьбе между MI и BOSS.[9] Чтобы скрыть это, неделей позже был принят Закон об особых счетах служб безопасности (1969), засекретивший использование средств, выделенных BOSS. Это фактически остановило междоусобицу и вывело BOSS из-под аудита Генерального ревизора, в отличие от других правительственных ведомств.[10]

Кроме того, был принят Закон о внесении изменений в общее законодательство (1969), который освободил Премьер-министра, ван ден Берга и членов Кабинета от дачи в суде показаний или предоставления документов, которые могли нанести ущерб государственной тайне. Это вызвало возмущение южноафриканских юристов, считавших, что они больше не смогут защитить права граждан от исполнительной власти.[11]

Вторая реформа: Судопроизводство

Возможно, из-за этого негодования 5 сентября 1969 г. Премьер-министр Джон Форстер объявил о создании комиссии во главе с судьей Х.Й. Потгитером (H.J. Potgieter) для определения задач и направлений деятельности BOSS. На практике, однако, Комиссия по расследованию некоторых разведывательных аспектов государственной безопасности (Commission to Inquire into Certain Intelligence Aspects of State Security), больше известная как Комиссия Потгитера, должна была только рассмотреть спор между BOSS и MI и решить, кто в первую очередь отвечает за сбор информации в ЮАР.[12]

Комиссия Потгитера работала довольно долго и доложила результаты лишь 2 февраля 1972 г., что привело к принятию Закона о Совете по разведке и государственной безопасности (1972). Закон предусматривал создание подчиненного Кабинету Совета государственной безопасности (State Security Council), как правительственного национального центра оперативной безопасности. Закон благоволил к главе BOSS ван ден Бергу, как близкому соратнику Премьер-министра, и сделал его полномочия более широкими, чем просто контроль за «координационной службой». Он позволил ему влиять на все аспекты подрывной деятельности, контрразведки, политического и экономического шпионажа в ЮАР.[13]

К 1975 г. движение против апартеида усилилось, при растущей поддержке Восточного блока. Соседние страны Ангола и Мозамбик, бывшие португальскими колониями, получили независимость после смены режима в Португалии, а в Родезии (теперь Зимбабве) шла настоящая гражданская война. Власть опасалась, что ЮАР будет следующей. Правительство было разделено по вопросу о том, как лучше противостоять советскому вмешательству в Анголе, угрожавшему распространиться на юг, в ЮАР. Министр обороны П.В. Бота (P.W. Botha) и командующий сухопутными войсками генерал Магнус Малан (Magnus Malan) выступали за полномасштабное вторжение в Анголу, чтобы остановить советское вмешательство. С другой стороны, Премьер-министр Форстер и генерал ван ден Берг выступали только за ограниченную тайную операцию в Анголе.[14]

Был избран второй вариант, хотя военная интервенция ЮАР в Анголе провалилась. Находившиеся уже в виду ангольской столицы южноафриканские силы были отброшены свежеприбывшими кубинскими войсками. США, которые тайно поддерживали операцию, вынуждены были отказать в поддержке, когда американский Конгресс наложил вето на запрос администрации президента Форда о финансировании. В результате ЮАР пришлось уйти из Анголы и затем вести затяжную войну с повстанцами в граничившей с Анголой Юго-Западной Африке, пока она не получила независимость, как Намибия, в 1989 г.[15]

Хотя это была военная операция, в ангольской войне принимала участие и BOSS. Всеми вопросами этого конфликта должна была заниматься Военная разведка. Участие BOSS объяснялось тесными отношениями главы BOSS ван ден Берга и Премьер-министра Форстера. Это беспокоило тогдашнего Министра обороны П.В. Боту, поскольку влияние BOSS выросло настолько, что начинало превосходить влияние Министерств обороны и иностранных дел.[16]

Скандал «Инфогейт»

Тесные отношения Премьер-министра Форстера и главы BOSS ван ден Берга привели к скандалу «Инфогейт». Скандал стал следствием одной из многочисленных стратегий BOSS – участия в пропагандистских операциях информационной войны за апартеид и против угрозы Восточного блока внутри страны и за рубежом. Целью стратегии было влияние на местные и мировые СМИ и, таким образом, на мнение общественности и политического руководства. Эти цели считались важными и даже экзистенциальными для этих проектов. Тактикой, или средством достижения этих целей должно было стать создание подставных организаций и медиа-проектов.

Скандал засвидетельствовал размывание границ законности ассигнований и переток средств из оборонного бюджета в BOSS. Незаконность была прикрытием, или сокрытием финансирования от стандартного процесса правительственного аудита и в целом хищения и злоупотребления государственными средствами, которые BOSS укрывало для тайных подставных организаций и медиа-проектов.[17]

Смена руководства страны привела к изменению всей схемы подобных дел. 2 октября 1978 г. Б.Й. Форстер ушел в отставку с поста Премьер-министра и стал Государственным президентом. 9 октября 1978 г. новым Премьер-министром был назначен Министр обороны П.В. Бота. Десятилетняя борьба за полномочия и средства между BOSS и Военной разведкой окончилась тем, что бывший Министр обороны, став Премьер-министром, проверил все аспекты деятельности BOSS.[18]

BOSS тревожилось за будущее своих тайных проектов и их финансирование. Опасаясь этого, функционеры BOSS уничтожали любой документ, который мог быть использован против них. Несмотря на эту попытку, они были разоблачены благодаря другому расследованию.[19]

Это расследование осенью 1978 г. инициировал Министр финансов Оуэн Хорвуд (Owen Horwood), а вел судья Антон Мостерт (Anton Mostert) с целью выявления нарушений в контроле за финансами. Судья Мостерт проинформировал общественность о скандале 3 ноября 1978 г. в газете под заголовком «Всё это – правда». Газета Rand Daily Mail рассказала о созданной в противовес ей газете The Citizen как о правительственном проекте, созданном на деньги, официально выделенные для иных целей.[20]

Премьер-министр Бота затем создал судебную комиссию для расследования всей аферы с подставными организациями и тайным финансированием под председательством судьи Рулофа Эразмуса (Roelof Erasmus). Скандал привел к отставке Государственного президента Б.Й. Форстера (бывшего Премьер-министра) и министра Кабинета д-ра Конни Малдера (Connie Mulder). Они, вместе с д-ром Эшелем Руди (Eschel Rhoodie, Министр информации) и руководителем BOSS генералом Хендриком ван ден Бергом, были названы главными поборниками незаконного использования государственных средств. Несмотря на реформы после скандала «Инфогейт», вместо BOSS в 1980 г. была создана Национальная разведывательная служба (National Intelligence Service, NIS).[21]

Третья реформа: Реорганизация

В октябре 1978 г. Премьер-министр П.В. Бота назначил заместителя Министра обороны и разведки Коби Кутсе (Kobie Coetsee) руководителем комиссии по расследованию сбора информации и определению ведущей службы. Проведенные реформы должны были решить вопросы и проблемы присвоения средств и тесной связи назначенных и избранных чиновников.[22] В связи с травмой, нанесенной «Инфогейтом», проверки, подотчетность, прозрачность и разделение полномочий стали стандартом для всех последующих реформ на ближайшие 20 лет.

Функции BOSS по сбору разведывательной информации были разделены между четырьмя ведомствами: Управлением военной разведки (Department of Military Intelligence, DMI), реорганизованным BOSS, отделом безопасности полиции и несколькими отделами Министерства иностранных дел. Однако с самого начала была очевидна одна проблема: П.В. Бота пришел на должность Премьер-министра с должности Министра обороны. Соответственно, он хотел усиления роли в Кабинете Сил обороны Южной Африки (South African Defence Force, SADF) и вместе с тем – полномочий Управления военной разведки.[23]

Реорганизованное BOSS было поставлено под более строгий контроль, как служба национальной безопасности в Кабинете под управлением непосредственно Премьер-министра Боты, который также сохранил пост Министра обороны. Он реорганизовал BOSS в новую службу, занимавшуюся исследованиями, анализом и лишенную функций тайных операций. Их он передал отделу безопасности полиции. BOSS позже переименовали в Управление национальной безопасности (Department of National Security, DONS) во главе с Алеком ван Виком (Alec van Wyk).[24]

В ноябре 1979 г. профессору политологии Университета Оранжевой Республики Нилу Барнарду (Niel Barnard) было поручено сформировать новую разведывательную службу. Барнард, написавший докторскую диссертацию о «тотальном наступлении» коммунизма и деколонизации на апартеид в ЮАР, возглавил Управление национальной безопасности (DONS) ЮАР после отставки ван Вика. 6 февраля 1980 г. было объявлено о создании Национальной разведывательной службы (NIS). Барнард вынудил уйти в отставку многих бывших сотрудников BOSS/DONS.[25]

Четвертая реформа: «Ручное управление» разведкой

К началу 1980-х гг. ЮАР при апартеиде характеризовалась ростом репрессий, активной слежкой за общественностью и населением в целом. Это считалось необходимым для сохранения контроля белых над государством и борьбы с движениями за освобождение небелого населения Южной Африки, запрещенными в 1961 г. После введения чрезвычайного положения в 1986 г. борцов с апартеидом задерживали без суда, а «эскадроны смерти» уничтожали активистов десятками. Узаконенные «эскадроны смерти» также регулярно совершали рейды на базы борцов за свободу/террористов в соседних странах.[26]

Политика и стратегия безопасности были прямо поставлены под контроль Совета национальной безопасности (State Security Council, SSC) во главе с Президентом. SSC «вручную» управлял разведкой при помощи Системы управления национальной безопасностью (National Security Management System, NSMS), призванной обеспечить «тотальную стратегию» политического контроля белых, «выиграв сердца и разум». NSMS была структурирована до местного уровня в виде Комитетов совместного управления (Joint Management Committees, JMC). Привлекались силы разведки от военных (Бюро гражданского взаимодействия – Civil Cooperation Bureau) и полиции (Отдел безопасности – Security Branch). Все это не слишком отличалось от пропагандистских проектов BOSS в 1970-е гг., но финансирование проходило независимый аудит.[27]

В 1989 г. закончилась «холодная война», и силы Восточного блока, в частности, восточногерманские и кубинские войска, ушли с юга Африки. К тому времени в Африке не осталось европейских колоний. Без внешней угрозы военные в ЮАР утратили ведущее положение в политической жизни страны. Возникла необходимость дальнейшего реформирования разведки. В 1989 г. последний Государственный президент эпохи апартеида Ф.В. де Клерк (F.W. de Klerk) распустил NSMS и JMC. Он низвел SSC до обычного комитета Кабинета.[28]

Пятая реформа: Слияние разведслужб апартеида и оппозиции

Следующий катализатор реформирования разведки и смены системы NSMS-JMC появился в августе 1991 г. Все основные политические партии согласились с Национальным мирным соглашением об отмене апартеида и демократизации. Конвенция за демократическую Южную Африку (CODESA), созванная в декабре 1991 г., привела к появлению Закона о переходной исполнительной власти (TEC) 1993 г.

На основании Закона о TEC были созданы Подсоветы по обороне, законности и порядку, и по разведке. Подсовет по разведке предложил создать национальные возможности путем слияния шести отдельных служб разведки (службы апартеида, освободительных движений и бывших бантустанов Транскей, Сискей, Венда и Бопутасвана) в две новые структуры гражданской разведки.[29]

Затем Белая книга по вопросам разведки (1994), подготовленная переходным правительством, должна была определить, как понимать и перенести широкое понимание безопасности на функции разведки. Явно под влиянием «Инфогейта», она определила, что роль разведки должна основываться на положении Раздела 3.3 «К новой доктрине национальной безопасности», с акцентом на «прозрачности и подотчетности». Если коротко, демократизация обеспечивает качественное управление.[30]

Кроме того, Белая книга дала политическую основу для развития структур разведки, включая внутреннюю и внешнюю разведку, военную разведку и уголовную разведку, а также механизм координации (Национальный комитет координации разведки – National Intelligence Coordinating Committee) и механизмы контроля и надзора, особенно – использования государственных средств. Чтобы избежать недоразумений, Приложение A, «Кодекс поведения сотрудников разведки», предусматривало (8): «Обязуются выполнять свои обязанности, не стремясь к личной выгоде или преимуществам в связи с вверенными им обязанностями, возможностями, средствами и знаниями».[31]

Шестая реформа: Создание разведывательных служб после апартеида

В 1994 г. в ЮАР была введена демократическая система «один человек – один голос», тем самым ликвидировав апартеид. «Белая» Национальная партия, правившая с 1948 г., проиграла Африканскому национальному конгрессу, который с тех пор находится у власти. В Африке не стало внешней угрозы «холодной войны» и сил Восточного блока, поддерживавших деколонизацию, как и внутренней угрозы со стороны боевиков, выступавших против апартеида. Последовало создание комиссий по расследованию разведывательных служб, роли этих служб в правительстве и участии в формировании правительственной политики.

Новый Президент Нельсон Мандела (Nelson Mandela), первый не белый президент ЮАР, в 1994 г. воспользовался по сути теми же процедурами решения проблем, что и Премьер-министр Бота в 1978 г. для ликвидации BOSS после «Инфогейта». Затем последовал анализ соответствия средств потребностям, изменение структуры служб безопасности и разведки, смена руководства, законодательство, обеспечивающее сдерживание и противовесы, а также структура независимого аудита финансов.

Демократизация обеспечила процесс, при котором Конституция ЮАР 1994 г. определяет основные исходные моменты для всех служб безопасности в Статье 198 (4): «Службы безопасности создаются и регулируются национальным законодательством». И далее, в Статье 210: «координация всех разведывательных служб; и гражданский надзор за деятельностью этих служб Инспектором, назначенным Президентом».[32]

В соответствии с этим положением, Законом о Национальной стратегической разведке (1994) были созданы две гражданские разведывательные службы: одна – для внутренней разведки (Национальное разведывательное агентство – National Intelligence Agency, NIA), другая – для внешней (Секретная Служба Юной Африки – South African Secret Service, SASS).[33]

Для обеспечения их подотчетности и прозрачности в парламентском процессе обсуждения и голосования за годовой бюджет государства были созданы межпартийные парламентские комитеты. Их целью стал законодательный контроль за сферой разведки, включая использование государственных средств. Кроме того, Законом о надзоре за разведывательными службами 1994 г. были созданы различные механизмы, например, Совместный постоянный комитет по разведке (Joint Standing Committee on Intelligence, JSCI) и Генеральный инспектор (Inspector General, назначается Президентом по предложению JSCI и утверждается Парламентом).[34]

В связи с травмой, причиненной «Инфогейтом», когда недопустимая личная близость привела к нецелевому использованию государственных средств, Законом был создан Национальный комитет координации разведки. Он, в частности, контролирует использование средств и информирует весь Кабинет. Он также определяет приоритеты деятельности разведки в разведывательном сообществе.[35]

Болезненные уроки «Инфогейта», когда BOSS и Военная разведка (MI) боролись друг с другом, были учтены в Белой книге по вопросам обороны (1996). Статья 1.1 акцентирует на «открытости и подотчетности». Статья 11.2 распространяет на военные разведывательные службы то же законодательство о подотчетности и прозрачности, что и на невоенные разведывательные службы, включая использование государственных средств. Статья 4 дает Совместному постоянному комитету по обороне и Совместному постоянному комитету по разведке в Парламенте полномочия надзора за разведкой.[36]

Для предотвращения ситуации, при которой одна служба – BOSS – доминировала над всей внутренней и внешней разведкой и внутренней безопасностью, и учитывая ее злоупотребление правами граждан, в 1996 г. Национальная стратегия предотвращения преступлений (National Crime Prevention Strategy, NCPS) внесла изменения в структуру уголовной разведки. Все текущие действия уголовной разведки с участием полиции, вооруженных сил, Национального комитета координации разведки, а также Министерств юстиции, исправительных учреждений и социального обеспечения были отделены, но координировались и осуществлялись во взаимодействии с NIS, SASS, учеными и НПО.[37]

Учитывая коррупцию, выявленную скандалом «Инфогейт», когда весь разведывательный аппарат оказался в рукав всего двух людей – Премьер-министра и Директора BOSS, теперь двумя гражданскими службами (NIA и SASS) и разведывательными подразделениями полиции и вооруженных сил руководит Министр разведки во взаимодействии с Министром обороны и Министром безопасности. Была также создана дополнительная должность Координатора разведки для координации передачи информации заказчикам разными службами.[38]

Если есть причина для беспокойства, может быть созвана Министерская комиссия по надзору за разведкой (Ministerial Review Commission on Intelligence). Примером этого было злоупотребление служебным положением в Национальном разведывательном агентстве в 2006 г. Отчет Комиссии был опубликован в сентябре 2008 г.[39]

Вывод

В данной статье выдвинута гипотеза о том, что реформирование разведки и разведывательного сектора является следствием болезненных потрясений, а не постепенной эволюции, происходит в ответ на события, а не упреждая их, и идет весьма медленно. К реформам вынуждает характер угроз, чрезвычайная ситуация, другая необходимость, например, демократизация, провалы и скандалы.

Рассмотрен пример разведывательных служб ЮАР. Южная Африка интересна разнообразием и постоянной сменой оперативной ситуации: «холодная война», деколонизация Африки, апартеид, демократизация после «холодной войны» и после апартеида. С первой невоенной разведслужбы, созданной в 1968 г., Бюро государственной безопасности, было ясно, что характер разведки требует деликатного баланса безопасности, секретности, прозрачности и подотчетности. Взаимоотношения между избранным и назначенным чиновниками, Премьер-министром и Директором Бюро, были слишком тесными, а государственные средства использовались не по назначению.

Предание огласке нецелевого использования государственных средств, скандальный «Инфогейт» (1978), повлияло на реформы разведки и разведывательного сектора в последующие 20 лет. Рассмотрены реформы в законодательстве, судопроизводстве, реорганизация, «ручное управление» разведкой, слияние разведслужб апартеида и оппозиции, и создание разведывательных служб после апартеида. Важным уроком скандала «Инфогейт» стало то, что каждая реформа предусматривала механизмы, структуры и законы реализации подотчетности и прозрачности для исключения нового нецелевого использования государственных средств.

Демократизация, ликвидация апартеида и введение демократической системы «один человек – один голос» в 1994 г. придали веса реформам. Демократизированная Южная Африка после «холодной войны» имела глубоко реформированный сектор разведывательных служб, резко контрастирующий с временами «холодной войны» и апартеида – милитаризованным, репрессивным и служащим инструментом контроля населения.

Мы не можем заглянуть в будущее. Было бы ошибкой считать, что все в опыте Южной Африки может быть применено к другим странам. Тем не менее можно вынести ряд уроков: каждая реформа уникальна и почти всегда нелегка, реализация любых изменений, в том числе законодательных полномочий преобразований, сложнее, чем кажется, и если процесс реформ начинается с моделирования идеальной ситуации, то результат не всегда таков, каким его ожидают.

Пример Южной Африки показывает, что реформы разведки и разведывательного сектора цикличны с процессом демократизации и что реформирование следует начинать как можно раньше в общем процессе демократизации. Процесс предстоящих реформ начинается с организации анализа, комиссий по изучению вопроса или министерских рабочих групп. Затем следует законодательство, определяющее видение и структуру безопасности в законе, с последующим введением новых элементов, ускоряющих реформы, развивающих или повышающих управляемость, дающих четкие указания, вводящих подотчетность и финансовую прозрачность и обеспечивающих парламентский надзор, устанавливающих процедуры санкционирования операций и подтверждения их законности. Прежде всего ошибок можно избежать, не проводя несогласованные, частичные изменения.

Отказ от ответственности

Выраженные здесь взгляды являются исключительно взглядами автора и не отражают точку зрения Консорциума оборонных академий и институтов изучения безопасности ПрМ, участвующих организаций или редакторов Консорциума.

Благодарность

Журнал Connections: The Quarterly Journal, Vol. 20, 2021 издается при поддержке правительства США.

 

Об авторе

Д-р Глен Сегелл (Glen Segell) – научный сотрудник Университета Свободной республики, ЮАР, научный сотрудник Университета Хайфы, Израиль. Родился в ЮАР, получил степень бакалавра и магистра в Еврейском университете в Иерусалиме, доктора – в Оксфордском университете. Также занимается журналистикой, исследованиями и преподает в Великобритании. Специализируется в исследовании разведки, военно-гражданских отношениях и стратегической коммуникации и в качестве эксперта консультирует НАТО в звании бригадного генерала запаса. Участвовал в операциях по обеспечению безопасности и разведывательных операциях, включая ведение психологической войны в Ираке, Кувейте, Судане и Ливии. Опубликовал значительное количество цитируемых коллегами статей и книг.

Электронная почта: glen@segell.com; https://orcid.org/0000-0002-4186-2761

 
[1]    Roger B. Beck, The History of South Africa (Westport, CT: Greenwood Press, 2013), 3-10.
[2]    William Blum, West-Bloc Dissident: A Cold War Political Memoir (New York: Soft Skull Press, 2001), 190.
[3]    Irina Filatova and Apollon Davidson, The Hidden Thread: Russia and South Africa in the Soviet Era (Johannesburg: Jonathan Ball, 2013), 23.
[4]    Alan Wieder, Ruth First and Joe Slovo in the War Against Apartheid (Auckland Park, South Africa: Jacana, 2013), 57.
[5]    Chris Saunders, “South Africa’s War, and the Cuban Military, in Angola,” Journal of Southern African Studies 40, no. 6 (2014), 1363-1368, https://doi.org/10.1080/03057070.2014.964933.
[6]    Ron Nixon, Selling Apartheid: South Africa’s Global Propaganda War (London: Pluto Press, 2016), 12-14.
[7]    Peter Parker and Joyce Mokhesi-Parker, In the Shadow of Sharpeville: Apartheid and Criminal Justice (London: Palgrave Macmillan, 1998), 121.
[8]    South African Government, “Public Service Amendment Bill (1969),” accessed September 3, 2020, http://www.saflii.org/za/cases/ZARMC/1969/2.pdf.
[9]    Alex Hepple, “South Africa’s Bureau for State Security,” The World Today 25, no. 10 (October 1969), 436–439.
[10] South African Government, “Security Services Special Account Act 81 of 1969,” accessed September 3, 2020, https://www.gov.za/documents/security-services-special-account-act-20-may-2015-1043.
[11] South African Government, “General Law Amendment Act 101 of 1969,” по состоянию на 3 сентября 2020, www.gov.za/documents/general-law-amendment-act-20-may-2015-1017.
[12] “Prime Minister John Vorster appoints a Commission of Inquiry under Justice H.J. Potgieter, of The Appellate Division of the Supreme Court,” South African History Online, по состоянию на 3 сентября 2020, http://www.sahistory.org.za/.
[13] “Security report by Justice H.J. Potgieter’s Commission of Inquiry on State Security,” South African History Online, по состоянию на 3 сентября 2020, https://www.sahistory.org.za.
[14] Jannie Geldenhuys, At the Front: A General’s Account of South Africa’s Border War (Jeppestown: Jonathan Ball, 2009), 63-65.
[15] Elaine Windrich, The Cold War Guerrilla: Jonas Savimbi, the U.S. Media and the Angolan War (New York: Greenwood Press, 1992), 145.
[16] James Barber and John Barratt, South Africa’s Foreign Policy: The Search for Status and Security, 1945-1988 (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 327.
[17] Graham Macklin, “The British Far Right’s South African Connection: A.K. Chesterton, Hendrik van den Bergh, and the South African Intelligence Services,” Intelligence and National Security 25, no. 6 (2010), 823-842, https://doi.org/10.1080/02684527.2010.537879.
[18] South African Government, South African Department of Information Scandal: Erasmus Commission of Inquiry, Reference FCO 105/175, The National Archives (TNA), Kew, United Kingdom.
[19] C. Barron, “The Judge Was a Pawn in PW’s Cover-up Bid,” Sunday Times, Insight, April 25, 1999, 3.
[20] South African Government, South African Department of Information Scandal: Erasmus Commission of Inquiry, Reference FCO 105/175, The National Archives (TNA), Kew, United Kingdom.
[21] South African Government, South African Department of Information Scandal.
[22] Petrus Swanepoel, Really inside BOSS: A Tale of South Africa’s Late Intelligence Service (South Africa: Derdepoortpark, May 2007), 17-19.
[23] Chris Dempster, Dave Tomkins, and Michel Parry, Fire Power (London: Corgi Books, 1978), 33.
[24] Maritz Spaarwater, A Spook’s Progress: From Making War to Making Peace (Cape Town: Zebra Press, 2012), 87.
[25] James M. Roherty, State Security in South Africa: Civil-military Relations Under P.W. Botha (New York: M. E. Sharpe, 1992), 107.
[26] Harold Wolpe, Race, Class, and the Apartheid State (Trenton, NJ: Africa World Press, February 1990), 56-62.
[27] Annette Seegers, “South Africa’s National Security Management System, 1972-90,” The Journal of Modern African Studies 29, no. 2 (June 1991): 253-273, https://doi.org/10.1017/S0022278X00002743.
[28] Robert D’A. Henderson, “South African Intelligence Transition from de Klerk to Mandela: An Update,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence 8, no.4 (1995): 471-485, https://doi.org/10.1080/08850609508435299.
[29] Timothy D. Sisk, “South Africa’s National Peace Accord,” Peace & Change: A Journal of Peace Research 19, no. 1 (January 1994): 50-70, https://doi.org/10.1111/j.1468-0130.1994.tb00598.x.
[30] South African Government, “Intelligence White Paper, 1994,” по состоянию на 1 сентября 2020, https://www.gov.za/documents/intelligence-white-paper.
[31] South African Government, “Intelligence White Paper, 1994.”
[32] South African Government, The Constitution of the Republic of South Africa, 1996, по состоянию на 1 сентября 2020, https://www.justice.gov.za/legislation/constitution/SAConstitution-web-eng.pdf.
[33] South African Government “National Strategic Intelligence Act, 1994,” по состоянию на 1 сентября 2020, https://www.gov.za/sites/default/files/gcis_document/201409/act39of1994.pdf.
[34] South African Government, “Intelligence Services Oversight Act 40 of 1994,” https://www.gov.za/documents/committee-members-parliament-and-inspectors-general-intelligence-act.
[35] “National Intelligence Coordinating Committee [NICOC],” globalsecurity.org, accessed September 10, 2020, https://www.globalsecurity.org/intell/world/rsa/nicoc.htm.
[36] South African Government, “White Paper on Defence, 1996 & Defence Review, 1996,” accessed September 10, 2020, https://static.pmg.org.za/docs/2004/appendices/040817wpaper.htm.
[37] South African Government, “National Crime Prevention Strategy: Summary,” по состоянию на 1 сентября 2020, https://www.gov.za/documents/national-crime-prevention-strategy-summary.
[38] South Africa Government “National Strategic Intelligence Act.”
[39] Lauren Hutton, “Overview of the South African Intelligence Dispensation,” Intelligence Studies at the Research Institute for European and American Studies, November 22, 2008, www.rieas.gr/images/HOUTONSA.pdf.