Большинство людей знакомы с двумя основными символами трансатлантического альянса: аббревиатурой НАТО или l’OTAN и звездой НАТО. Однако есть также такой же старый и почтенный, хотя и неформальный, символ НАТО, который требует внимания при любом обсуждении сдерживания и обороны: еж, впервые упомянутый Дуайтом Эйзенхауэром в 1951 году. Первый Верховный главнокомандующий ОВС НАТО в Европе (SACEUR) призвал отдельных союзников быть способными превратиться в «ежа обороны», чтобы выиграть время, которое потребуется НАТО для их защиты. После аннексии Крыма Россией в 2014 году этот давно забытый символ сдерживания возродился. Тем не менее, хотя это необходимое переоткрытие концепций сдерживания продолжается, сегодня в сдерживании и коллективной обороне есть много отличий, которые заслуживают рассмотрения. Заимствуя знаменитую метафору Исайи Берлина «лиса и еж»,[1] можно сказать, что изменения в современной среде безопасности означают, что НАТО потребуется большая адаптивность мышления лисы и разнообразие подходов к решению проблем по мере возвращения к тактике ежа, как фокусу сдерживания.
В этой статье исследуются как преемственность, так и изменения, которые требуют рассмотрения при любом обсуждении сдерживания и обороны в сегодняшней Восточной Европе. Я утверждаю, что в ответах союзников на агрессию Москвы проявили себя классические подходы к сдерживанию, и что решения, принимаемые в Брюсселе и столицах Североатлантического союза, можно понять, если рассмотреть эти классические концепции сдерживания. Тем не менее, необходимо учитывать важные изменения в масштабе и характере угрозы, особенно в том, что касается невоенных аспектов сдерживания и так называемых гибридных угроз или угроз «серой зоны».
Концепции сдерживания
Концепция сдерживания, возможно, так же стара, как сами конфликты между людьми, но ее интеллектуальная «золотая эра» процветала в атмосфере Холодной войны примерно с 1946 до конца 1980-х годов. В этот период краеугольные камни были созданы такими фигурами, как Бернард Броди, Герман Кан, Томас Шеллинг и Гленн Снайдер.[2] Хотя движущей силой большей части ранних работ этого периода было появление ядерного оружия, концепция сдерживания быстро распространилась и на область конвенциональных оружий.[3] Независимо от того, ядерное оно или конвенциональное, суть сдерживания, согласно совместной доктрине США, заключается в «отказе врага от предприятия военных действий из-за наличия реальной угрозы неприемлемого противодействия и/или убеждения в том, что цена действия перевешивает предполагаемые выгоды».[4] Гленн Снайдер охарактеризовал сдерживание просто как «отказ врага от военных действий, создавая для него перспективу затрат и риска, которые перевешивают его предполагаемую выгоду».[5] Сдерживание отличается от понуждения, другой формы принуждения, тем, что оно направлено не на то, чтобы побудить другого участника что-то сделать, а на то, чтобы заставить этого субъекта поддерживать статус-кво, «просто продолжайте делать то, что делаете».[6] Из этого основного положения о цели сдерживания выросла богатая и разнообразная литература, которую невозможно было бы полностью изучить в статье такого объема. Вместо этого я хотел бы сосредоточиться на нескольких центральных концепциях и подходах, на которые стоит обратить внимание при рассмотрении данного комплекса проблем.
Во-первых, в литературе проводится различие между непосредственным и общим сдерживанием. «Непосредственное сдерживание, по словам Патрика Моргана, «касается отношений между противостоящими государствами, где по крайней мере одна сторона серьезно рассматривает нападение, а другая создает угрозу возмездия, чтобы предотвратить его».[7] По этой причине Ричард Лебоу и Дженис Стайн прямо называют сдерживание «стратегией управления конфликтом», при этом одна сторона пытается отговорить другую от агрессии.[8] Это можно противопоставить общему сдерживанию, которое Морган описывает как относящееся больше к «противникам, которые поддерживают вооруженные силы для регулирования своих отношений, даже если ни один из них и близко не собирается атаковать».[9] Лоуренс Фридман утверждает, что за некоторыми очень напряженными исключениями, такими как кубинский ракетный кризис 1962 года, этот «дальний путь» сдерживания характеризовал баланс сил и стратегию Холодной войны. По словам Фридмана, «общее сдерживание практикуется, чтобы избежать необходимости практического сдерживания».[10]
Вторая известная концепция в литературе связана с различием между сдерживанием наказанием и сдерживанием воспрещением. Сдерживание посредством наказания требует, чтобы человек убедил противника в том, что любая агрессия, изначально успешная или нет, встретит неприемлемо дорогостоящий ответ. Этот подход включает в себя убеждение противника как в способности наложить такие издержки, так и в своем желании довести дело до конца даже перед лицом дальнейших ответных действий. Наказание отличается от сдерживания воспрещением, которое направлено на демонстрацию реальной способности в первую очередь помешать противнику достичь желаемой цели. Госсекретарь США в начальном периоде Холодной войны Дин Ачесон описал практическую разницу следующим образом: «Мы имеем в виду, что единственным сдерживающим фактором для навязывания российской воли Западной Европе является вера в то, что с самого начала любой такой попытки американская сила будет использована, чтобы остановить это [воспрещение] и, в случае необходимости, для нанесения Советскому Союзу Москву ущерба, который режим не желал бы понести [наказание]».[11] Конечно, оба этих эффекта нацелены на разум противника, причем сдерживание воспрещением, по словам Гленна Снайдера, представляет «для врага угрозу, которую легче подсчитать, чем сдерживание наказанием».[12]
Третье важное различие, описанное в литературе, пожалуй, наиболее очевидное: прямое (или центральное) сдерживание и расширенное сдерживание. Прямое сдерживание относится к способности отговорить противника от нападения на свою родину. Расширенное сдерживание измеряется способностью включать другие государства под тем же зонтиком сдерживания. В последнем случае превалируют проблемы с убедительностью. Одно дело убедить противника в том, что государство ответит, если родина подверглась нападению, независимо от того, существует ли риск возмездия и эскалации в будущем. Совсем другое дело – убедить противника в том, что государство ответит, если его союзник подвергнется нападению, тем самым принимая на себя риск возмездия от имени других. Большая часть усилий США во время Холодной войны заключалась в том, чтобы убедить Советы в достоверность угрозы, что США будут вести борьбу в случае нападения на европейских союзников. Это было сделано благодаря твердым заявлениям о приверженности и намерениях, которые Патрик Морган назвал «залогом честного слова президента».[13] Это также было сделано путем развертывания войск на передних рубежах в районах, которые могли подвергнуться российской агрессии, и в некоторых случаях, наделения местных командующих полномочиями реагировать на нападение. Цель заключалась в том, чтобы устранить как можно в большей степени сомнения относительно уверенности в том, что нападение на союзника по НАТО вызовет ответ со стороны США, что сделало бы расширенное сдерживание надежным.
Сдерживание в Европе после 2014 года: теория встречается с практикой
Хотя вышеизложенный обзор едва касается поверхности широкого набора литературы по сдерживанию, он на самом деле предлагает отправную точку для размышлений о сдерживании в современной Европе. Хотя был момент, когда казалось, что эту литературу, как и холодную войну, выбросят на свалку истории, российская оккупация Крыма в 2014 году и разжигание нестабильности на востоке Украины снова вернули концепции сдерживания в центр дискуссий о европейской безопасности. Поэтому стоит подумать о том, как с 2014 года формировались усилия НАТО по сдерживанию и как теория сдерживания помогает объяснить эти действия.
В ответ на то, что было названо первым насильственным изменением границ Европы после Второй мировой войны, США быстро отреагировали, продемонстрировав свою готовность отстаивать территориальный суверенитет НАТО. Американская операция «Атлантическая решимость» (OAR) стала проекцией силы путем создания линии небольших подразделений на восточном фланге НАТО как видимого символа решимости США. Визиты президента Обамы и вице-президента Джо Байдена включали в себя демонстрацию «твердой» приверженности безопасности и суверенитету союзников по НАТО, а Конгресс США выделил 1 миллиард долларов из фондов Инициативы по обеспечению безопасности Европы (ERI) на финансирование усиленного присутствия сил США в Европе и начинает посылать дополнительные силы на ротационной основе из США.[14] Словом и делом Вашингтон ответил на обеспокоенность союзников по НАТО тем, что в этот момент нужны немедленные меры сдерживания, сигнализируя о дальнейшей готовности США обеспечивать расширенное сдерживание в Восточной Европе хотя бы небольшими начальными силами.
НАТО также действовало коллективно, чтобы продемонстрировать решимость на Востоке. Был немедленно разработан План действий НАТО по обеспечению готовности для реализации ряда краткосрочных гарантий безопасности для восточных союзников и долгосрочных мер адаптации для улучшения сдерживающего потенциала Североатлантического союза. На саммите глав государств и правительств (HOS/G) в Уэльсе в 2014 году союзники согласились на резкое расширение Сил реагирования НАТО (NRF), включая создание Совместной оперативной группы очень высокой готовности (VJTF), которая могла бы обеспечить развертывание сил на месте в объеме боевой мощи бригады в течение 5-7 дней после активации. Важно отметить, что VJTF будет состоять из подразделений от 10 до 15 союзников, давая сигнал об едином ответе на любую агрессию, которая приведет к ее подразделениям с широким представительством со всего Североатлантического союза при формировании подразделений интеграции сил НАТО (NFIU), также согласованных в Уэльсе. Два года спустя на Варшавском саммите эта логика развертывания подразделений под разными флагами для демонстрации единства НАТО получила дальнейшее развитие с появлением Усиленного передового присутствия (EFP) на северо-востоке Североатлантического союза и Адаптированного передового присутствия (TFP) на юго-востоке.
Таким образом, подобно OAR США, VJTF, EFP и TFP означают, что другие союзники по НАТО также демонстрировали готовность к расширенному сдерживанию на восточном фланге Североатлантического союза и, как и в ответе США, боевая мощь этих формирований была далека от решающей. В исследовании, проведенном корпорацией RAND в 2016 году, прямо говорилось, что «НАТО, в нынешнем положении, не может успешно защищать территорию своих наиболее уязвимых членов».[15] Это было далеко не прозрением. Положение сил в странах Балтии было особенно проблематичным и послужило особым акцентом для того же исследования RAND. По словам авторов исследования Дэвида Шлапака и Майкла Джонсона, «в множестве симуляциях с участием широкого круга экспертов, самое долгое время, которое потребовалось российским войскам, чтобы добраться до окраин Таллина и Риги – 60 часов».[16] RAND оценивал Североатлантический союз с точки зрения его способности сдерживать путем воспрещения в Балтийском море, но усилия союзников можно было бы рассматривать, по крайней мере до 2016 года, как работу, демонстрирующую приверженность к расширенному сдерживанию посредством наказания. То есть широкое союзническое «участие в игре» гарантирует, что любой акт агрессии вызовет единый ответ Альянса. Если НАТО не сможет предотвратить первоначальное решение [противника о нападении], развернутые на передовых позициях войска НАТО и быстрое начальное подкрепление сделают конфликт более широким и, следовательно, ответные меры НАТО станут неизбежными.
Между тем, как отдельные союзники, так и Североатлантический союз в целом продолжали работать над долгосрочными мерами адаптации НАТО, которые позволили бы Североатлантическому союзу развить способность для надежного сдерживания путем воспрещения. Обязательство HOS/G в Уэльсе обеспечить, чтобы их страны расходовали 2 % валового внутреннего продукта на оборону, и чтобы 20 % оборонного бюджета расходовались на модернизацию и оборудование, стало одним из важных шагов на пути к развитию более надежных военных способностей.[17] Со своей стороны, США отреагировали резким увеличением расходов на оборону, предназначенных для Европы. Расходы на ERI увеличились с 1 млрд долларов в 2015 году до 4,8 млрд долларов в 2018 году, а на 2019 год были затребованы 6,5 млрд долларов.[18] Фактически, в законодательстве за 2017, сама ERI была переименована из Инициативы обеспечения безопасности Европы в Европейскую инициативу сдерживания (EDI). Эти деньги пошли на увеличение присутствия ротационных сил, а также на расширение учений и подготовки, улучшение предварительного расположения оборудования, улучшение инфраструктуры и укрепление потенциала партнеров.
НАТО последовало примеру США, первоначально выделив 200 миллионов долларов на развитие позиций для предварительной дислокации американской техники в Польше,[19] а на саммите в Брюсселе в 2018 году НАТО еще больше заострило внимание на расширение «скамейки запасных» и повышении боевой готовности, чтобы иметь возможность выставить значительные боевые силы в более короткие сроки. План так называемой сети «четыре-30» предусматривает развертывание 30 батальонов, 30 эскадрилий самолетов и 30 боевых кораблей с уведомлением о приведении в готовность за 30 дней.[20] Наряду с развитием боеготовых подразделений, НАТО также работает над улучшением внутриевропейской мобильности. Такие идеи, как создание группы стран ЕС, подобных «Шенгенской зоне», которые взяли бы на себя обязательство по ускорению военной мобильности, начали обретать форму.[21] В настоящее время Альянс начинает решать гораздо более сложную и дорогостоящую задачу улучшения физической инфраструктуры, необходимой для обеспечения мобильности. Все эти усилия предполагают переход от первоначального акцента на утверждение достоверности угроз НАТО для энергичного реагирования на любую агрессию против союзников по НАТО, изначально успешных или неудачных (сдерживание наказанием), к более поддающейся расчету способности воспретить агрессору перспективу первоначальной быстрой победы.
Теория сдерживания как руководство к будущей практике
Итак, если мы можем сказать, что текущая работа по обороне в Восточной Европе хорошо согласуется с существующей литературой по сдерживанию, что литература может сказать о необходимой будущей работе? Чтобы ответить на этот вопрос, полезно рассмотреть некоторые из причин, по которым прошлые попытки сдерживания терпели неудачу. Типология Александра Джорджа и Ричарда Смокера 1974 года определяет три модели того, как противник может вызвать провал сдерживания: попытка поставить перед свершившимся фактом, ограниченное нападение с целью проверки и контролируемое давление.[22] Различия определяются уровнем риска, на который готов пойти агрессор. Попытка атаки с целью поставить противника перед свершившимся фактом сопряжена с наибольшим риском, но, по словам Джорджа и Смока, она может быть «наиболее рациональным» подходом, если инициатор считает, что противник не в состоянии предотвратить это действие и не ценит спорную территорию в достаточной степени, чтобы гарантировать необходимое жертвование крови и денег, чтобы заставить инициатора отменить первоначальное решение.[23] Наблюдатели указывают на аннексию Крыма в 2014 году как на реализацию политики свершившегося факта.[24] Признавая угрозу, которую представлял такой авантюризм во время Холодной войны, Гленн Снайдер оценил обороноспособность НАТО в Европе и пришел к выводу, что сила сдерживания посредством воспрещения не обязательно должна быть способна сдерживать бесконечно долго или полностью победить захватчика, но ответ действительно должен был быть достаточно сильным, чтобы убедить Советы в готовности союзников к сопротивлению. Таким образом, оперативный вопрос в современной Восточной Европе заключается в том, сколько и какого рода силы необходимы для достижения этой цели.
Недавний доклад Центра анализа европейской политики под руководством бывшего командующего армией США в Европе генерал-лейтенанта (в отставке) Бена Ходжеса предлагает некоторые ответы на этот вопрос, подчеркивая необходимость (1) эффективного раннего предупреждения, (2) дееспособных национальных сил и (3) соответствующей инфраструктуры и заранее размещенных запасов.[25] Во-первых, согласно отчету, раннее предупреждение на Востоке имеет решающее значение для получения окна возможностей, в рамках которого Североатлантический союз может заявить о своей решимости путем развертывания дополнительных сил, таких как VJTF и более крупные Силы реагирования НАТО численностью в 40 000 человек. Другими словами, чем более заблаговременно будет предупреждено НАТО о переходе от положения общего сдерживания к положению непосредственного сдерживания, тем больше будет возможностей для подачи сигналов, необходимых для устранения любых возможных неправильных представлений или просчетов России в отношении готовности союзников к коллективной обороне. Во-вторых, боеспособные национальные силы необходимы для поддержки восточного фланга и, в первую очередь, для превращения восточных союзников по НАТО в непривлекательную военную цель. Важность сильного национального оборонного потенциала закреплена в учредительном договоре НАТО, в статье 3 которого говорится, что стороны договора будут «по отдельности и совместно, посредством постоянной и эффективной самопомощи и взаимопомощи, […] поддерживать и развивать свою индивидуальную и коллективную способность противостоять вооруженному нападению».[26] Одним из особенно обнадеживающих примеров реализации обоих этих принципов является потенциал укрепления сотрудничества в рамках так называемых договоренностей Б9 + (Бухарестское сотрудничество), в которых девять восточных государств Альянса (Эстония, Латвия, Литва, Польша, Чешская Республика, Словакия, Венгрия, Румыния и Болгария) соглашаются совместно работать над общими проблемами, такими как готовность и совместимость. В-третьих, поскольку нереалистично ожидать, что НАТО сохранит положение с размещением существенных постоянно дислоцированных сил [27] на передовых позициях, как во времена Холодной войны, заранее размещенные резервы и улучшенная транспортная инфраструктура имеют решающее значение для обеспечения быстрой переброски подкреплений. Чтобы стимулировать большие инвестиции в этом направлении, генерал-лейтенант (в отставке) Бен Ходжес и его соавторы рекомендуют НАТО разработать параметры, с помощью которых союзники могли бы направлять государственные расходы на определенные инфраструктурные проекты двойного назначения (военное и гражданское) в соответствии с согласованным в НАТО показателем расходов на оборону на уровне 2 процентов ВВП.[28] Хотя подобные предложения в настоящее время не имеют необходимой политической поддержки, они демонстрируют растущее осознание критической важности военной мобильности для предотвращения любого рассмотрения Россией подхода свершившегося факта. Усилия по демонстрации повышенной мобильности и оперативности проявляются в расширенном режиме учений Североатлантического союза: многонациональные учения Sabre Guardian в 2017 году стали важной проверкой концепций в Юго-Восточной Европе, а учения НАТО Trident Juncture в 2018 году сделали то же самое для Севера.[29]
Тогда как НАТО добивается прогресса в предотвращении потенциальных неудач с применением подхода свершившегося факта, ему также следует помнить о том, что Джордж и Смоук называют подходом ограниченного зондирования. В этой угрозе сдерживанию инициатор «создает управляемый кризис, чтобы выяснить решимость и готовность обороняющегося ответить».[30] Вместо тотальной попытки изменить статус-кво и затем бросить вызов обороняющемуся с требованием отменить решение, как в предыдущем примере, инициатор использует управляемое, вычисляемое и обратимое ограниченное нападение с целью зондирования, чтобы проверить решимость защищающегося, пытаясь ограничить риск более широкого конфликта. Такой подход может быть особенно проблематичным для Североатлантического союза, авторитет которого зиждется на договорном обязательстве, согласно которому нападение на одного будет рассматриваться как нападение на всех. Неопределенность, окружающая вопрос о том, каков смысл формулировок договора, например, «вооруженное нападение» или обязательство союзника предпринять «такие действия, которые он сочтет необходимыми»,[31] может превратить ограниченное нападение с целью проверки в отравленную пилюлю, которая разрушит единство Североатлантического союза в отношении того, как бороться с нарушением.
И здесь очень важно обозначать «красные линии». Как утверждают Роберт Арт и Келли Гринхилл, «обороняющийся должен ясно дать понять любому потенциальному нападающему каковы его красные линии, четко заявив о своей решимости, [… и] указать, какие расходы понесет соперник, если он пересечет красные линии».[32] В связи с этим в будущих военных учениях НАТО и учениях по урегулированию кризисов на политическом уровне могут потребоваться творческие способы включения ограниченного пробного реагирования в сценарии учений. Как индивидуально, так и коллективно, союзники могут также разработать более широкий список военных и невоенных мер реагирования на кризисы для различных сценариев ограниченного зондирования. Эти меры работают лучше всего, когда существует широкий консенсус относительно того, какие меры реагирования доступны и как и когда они будут реализованы. По этой причине сотрудничество США, НАТО и Европейского союза (ЕС) в такой работе, особенно в отношении невоенных мер, было бы особенно полезным. Там, где априорный консенсус по мерам реагирования невозможен, стратегическая двусмысленность должна быть ограничена с помощью коллективных заявлений и четких позиций. В такие моменты критичными являются заявления и действия руководства Альянса, особенно президента США.[33]
По словам Джорджа и Смоука, самую большую угрозу сдерживанию можно увидеть в моделях контролируемого давления. Такой подход обеспечивает инициатору наименьший риск и используется в ситуациях, когда инициатор рассматривает решимость обороняющегося как «недвусмысленную», по сравнению с «моделью один, при которой инициатор считает, что никакой решимости нет; во втором варианте он считает, что есть неопределенность или двусмысленность в отношении обязательств защищающегося».[34] Таким образом, третий вариант может быть привлекательным для противника, который считает, что у него есть особое асимметричное преимущество, против которого защищающийся не может предложить адекватную защиту. Джордж и Смок указывают на продолжающееся советское давление на Западный Берлин во время Холодной войны как на попытку использовать советское географическое преимущество (историческая немецкая столица была окружена территорией ГДР). Цель состояла в том, чтобы постепенно подорвать готовность Запада защищать свободный Западный Берлин и обострить напряженность в Североатлантическом союзе из-за уровня решимости НАТО по этому вопросу. Сегодня можно увидеть похожий подход в Грузии, Украине, странах Балтии и Черного моря, хотя и с важными отличиями в тактике в каждом отдельном случае.
Подход с контролируемым давлением, наряду с избранным ограниченным зондированием, также можно увидеть в широком диапазоне действий, совершаемых ниже уровня конфликта. Эти так называемые «серые зоны» или «гибридные» подходы обычно характеризуются «действиями, которые носят направленный на принуждение и агрессивный характер, но намеренно форматированы для того, чтобы оставаться ниже порога обычного военного конфликта и открытой межгосударственной войны».[35] Это делает данную стратегию идеальной для попыток оказания контролируемого давления с целью преодоления сдерживания. Это может происходить в традиционном географическом контексте через прокси заместителей, как в Восточной Украине, или посредством экономического принуждения, информационной войны, саботажа и, особенно, кибератак. Более того, по мере того, как усиливаются традиционные действия НАТО по сдерживанию, этот подход контролируемого давления, направленный на подрыв сдерживания с помощью действий в «серой зоне», становится все более привлекательным для тех, кто желает изменить статус-кво, избегая при этом открытого конфликта. Это новый фронт в более классическом противостоянии сдерживания, который представляет собой одну из наиболее сложных проблем для современного сдерживания.
Серая зона и парадокс стабильности / нестабильности
С появлением новых технологий, открывающих новые возможности для стратегии контролируемого давления, направленной против усилий Североатлантического союза по сдерживанию, Североатлантический союз стал свидетелем возникновения того, что можно было бы назвать «парадоксом стабильности-нестабильности». Термин был впервые введен в употребление в 1960-х годах для описания того, как ядерное оружие сдерживало войну великих держав, создавая уровень открытой стабильности даже тогда, когда противоборствующие государства вели находящуюся на низком уровне, но неистовую кампанию влияния и прокси войны. Аналогичную динамику можно увидеть в том, как усиленные меры Североатлантического союза с применением обычных вооружений, подкрепленные расширенным ядерным сдерживанием, побудили противников искать все более контролируемые и поддающиеся расчету способы оказания давления на режимы сдерживания. Иными словами, в то время, как усилия НАТО по обычному сдерживанию, похоже, приводят Восточную Европу к состоянию общего сдерживания, зондирования, нападения и кампании в серой зоне по-прежнему требуют ответных мер, более подобных кризисному менеджменту, включая действия по усилению непосредственного сдерживания. Хотя эту базовую динамику можно увидеть на примерах из разных гибридных сфер деятельности, кибер и информационная сфера – это области, которые стоит выделить.
Самой большой проблемой в киберпространстве, – по словам бывшего президента Эстонии Тоомаса Ильвеса, – остается сдерживание. «Мы уже много лет говорим о необходимости решать эту проблему в рамках НАТО».[36] Действительно, Ричард Кларк и Роберт Кнейк заходят так далеко, что утверждают, что теория сдерживания просто не очень хорошо переносится в киберпространство [37] и там, где теория применяется, основное внимание уделялось сдерживанию путем воспрещения с помощью сетевой защиты и более устойчивых систем. Фактически, эту точку зрения высказал и бывший заместитель министра обороны США Уильям Линн, заявив, что «сдерживание обязательно будет больше основываться на отказе в какой-либо выгоде для атакующих, чем на наложении расходов путем возмездия».[38] Это также было основным подходом НАТО, первоначально ориентированного на защиту сетей НАТО и повышение устойчивости посредством обучения, взаимопомощи и групп быстрого реагирования в киберпространстве.[39] Однако, в Варшаве НАТО приняло киберпространство в качестве области своих операций, и Брюссельский саммит 2018 года привел к соглашению о создании Центра операций в киберпространстве и договоренности «продолжать совместную работу по разработке мер, которые позволят нам заставить заплатить тех, кто причиняет нам вред».[40] Таким образом, несмотря на некоторые проблемы, НАТО продолжало адаптировать концепции сдерживания к появляющейся киберсфере операций, переходя от сосредоточения внимания на защите сетей НАТО к оказанию помощи союзникам в обеспечении устойчивости, и в конечном итоге, к признанию необходимости развития способностей для сдерживания путем наказания.
Усилия союзников также начали говорить о более целостном подходе к применению концепций сдерживания в киберпространстве. По словам Здзислава Сливы, публикация Польшей в 2015 году «Доктрины информационной безопасности Республики Польша» была попыткой установить сдерживание путем воспрещения.[41] Опять же, в документе также подчеркивается требование «продолжать активную киберзащиту, включая наступательные действия в киберпространстве, и поддерживать готовность к кибервойне».[42] Благодаря широкой российской кибератаке 2007 года, Эстония, пожалуй, является самым дальновидным союзником в вопросе кибернетической безопасности. В результате план развития обороны на 2017 год обязывает страну создать «национальное киберкомандование для развития как оборонительных, так и наступательных кибер способностей».[43] Наконец, несмотря на предыдущие комментарии заместителя министра обороны Линн, последняя киберстратегия Соединенных Штатов 2018 года предлагает аналогичное признание того, что сдерживание в киберпространстве требует как воспрещение, так и способностей для наказания, утверждая, что «деятельность, которая противоречит ответственному поведению в киберпространстве, должна сдерживаться за счет наложения затрат с помощью кибер и других средств».[44] Этот последний пункт заслуживает особого внимания. Сдерживание посредством наказания в киберпространстве может основываться на симметричном киберответе, но оно также может включать другие асимметричные ответные меры, как например, введение экономических санкций США в отношении России в ответ на вмешательство в выборы в США в 2016 году. Достижение эффективной кибербезопасности потребует от союзников продолжения изучения того, как можно лучше всего использовать как симметричные, так и асимметричные варианты реагирования и сигнализировать о них своевременно.
Будучи особенно уязвимыми, государства Восточной Европы должны продолжить изучение того, как они могут адаптировать свои собственные киберстратегии и углубить сотрудничество с другими союзниками в киберпространстве. И болгарская, и словенская киберстратегии были разработаны в 2016 году, а стратегии Венгрии и Румынии еще в 2013, до принятия Обязательства НАТО по киберзащите в 2016 году. Создание кибер обороны в качестве области операций Североатлантического союза, являющейся подтверждением того, что киберзащита есть часть основной задачи коллективной обороны НАТО, и создание Оперативного центра НАТО в киберпространстве – все это говорит о расширении озабоченности и сотрудничестве в этой области. Идеи, подобные тем, которые выдвинул Атлантический совет Болгарии, о создании центра реагирования на кибер- и гибридные угрозы, следует рассматривать как способы обеспечения постоянной совместимости и координации.
Второй гибридный вызов для НАТО можно увидеть в том, как Москва нацеливается на медиарынки, чтобы повлиять на послания о российских политических и экономических интересах. Результаты недавнего отчета Центра изучения демократии описывают пророссийские олигархические сети, которые осуществляют широкий контроль над черноморскими медиарынками либо посредством прямого владения, либо путем культивирования других форм экономической зависимости.[45] Это привело к более или менее последовательной дезинформации и циркуляции посланий, направляемых Москвой, в пострадавших странах. Случай Болгарии особенно поучителен. Сделав иностранные вложения в средства массовой информации незаконными, на национальных медиа рынках быстро начала доминировать горстка местных игроков, которые служили средством для незаконного внешнего финансирования. Вместо того, чтобы предотвращать влияние извне, эта мера гарантировала, что иностранное влияние будет скрытым и менее прозрачным при незначительной конкуренции на этом рынке.
Поскольку эти и другие гибридные угрозы представляют собой все более серьезную проблему, методы борьбы с ними в основном следовали пути сдерживания воспрещением, включая укрепление политической, экономической и социальной устойчивости. Действительно, Центр изучения демократии призывает к ряду спонсируемых ЕС мер по повышению устойчивости СМИ в Черноморском регионе, таких как программы по повышению журналистских стандартов и предотвращению так называемого захвата СМИ злонамеренными внешними субъектами. По той же причине, в декабре 2018 года в результате растущей обеспокоенности состоянием свободной прессы в регионе в Румынию и Болгарию вернулось Радио Свободная Европа.[46] Хотя эти меры крайне необходимы, можно также рассмотреть и подходы сдерживания с помощью наказания. Такие сдерживающие факторы могут включать агрессивные судебные иски и санкции в отношении отдельных лиц или групп, нарушающих национальные законы. Здесь опять же, центр реагирования на кибер и гибридные угрозы, подобный тому, что предложен Атлантическим советом Болгарии, мог бы внести важный вклад в эти усилия и имел бы преимущество в том, что он включился бы в сообщество заинтересованных сторон, выполняя аналогичную работу по всей Европе.[47]
Выводы
Хотя теория сдерживания, безусловно, не панацея ни от обычных, ни от гибридных угроз, с которыми сталкивается Восточная Европа, рассмотрение некоторых ключевых принципов теории сдерживания может помочь организовать мышление и выявить дополнительные вопросы, которые стоит рассмотреть. Один из способов понимания усилий Североатлантического союза с 2014 года заключался в том, чтобы в первую очередь надо было противодействовать более непосредственным угрозам сдерживания, предотвращая атаки с целью поставить перед свершившимся фактом и проводя красные линии против ограниченных попыток зондирования. Первоначально это было сделано с расчетом на то, что быстрое подкрепление и передовое развертывание обеспечат ответный удар Североатлантического союза, сдерживая дальнейший авантюризм за счет перспективы наказания. Большой вызов при таком подходе состоял в том, чтобы убедить противника в вероятность наказания и готовность США к расширенному сдерживанию. С тех пор эти усилия были дополнены более устойчивыми усилиями по развертыванию способностей, которые могут противостоять местным, географическим преимуществам российских сил за счет более сильных национальных сил, раннего предупреждения, быстрой мобильности и заранее размещенного оборудования. Этот шаг к сдерживанию путем воспрещения требует большей предкризисной подготовки обороны Восточной Европы, но может быть более надежным, поскольку противнику легче рассчитать риск, который может повлечь за собой агрессия.[48]
Тем не менее, хотя эти усилия продолжают созревать, вызовы контролируемого давления на сдерживание НАТО означают, что единство и решимость Североатлантического союза постоянно подвергаются нападкам. По отдельности союзники осознают опасность, и все вместе в рамках Североатлантического союза приходят к пониманию той роли, которую НАТО может сыграть в противодействии угрозам серой зоны. Какие симметричные и асимметричные возможности, варианты реагирования и меры кризисного реагирования должны быть в наличии? Относятся ли такие способности к процессу оборонного планирования НАТО? Как обеспечить взаимодополняемость между отдельными союзниками, НАТО и ЕС? Какова роль НАТО, включая консультации по статье 4, в привлечении внимания к тактике управляемого давления? Это лишь некоторые из вопросов для будущей работы.
Хотя все это связано с большой идеей иголок ежа – сдерживанием, это также предполагает, что применение сдерживания в современной среде безопасности требует некоторых из более широких и новаторских подходов лисы. Если позаимствовать фразу из другого сценария НАТО, применение сдерживания 21 века потребует комплексного подхода. Это включает в себя комплексный подход к обеспечению устойчивости (сдерживание посредством воспрещения) и комплексный подход к наложению пропорциональных затрат на агрессоров (сдерживание посредством наказания).[49] Работоспособная стратегия, дающая возможность сделать и то, и другое, лучше позволит союзникам сдерживать конфликт в обеих концах спектра соперничества. Это потребует как настойчивости, так и способности к адаптации для достижения устойчивых целей с помощью новых инструментов, которые можно использовать против различных угроз. Потребуются инстинкты как ёжика, так и лисы.
Отказ от ответственности
Выраженные здесь взгляды являются исключительно взглядами автора и не отражают точку зрения Консорциума оборонных академий и институтов изучения безопасности ПрМ, участвующих организаций или редакторов Консорциума.
Издание Connections: The Quarterly Journal, том 18, 2019 осуществляется при поддержке правительства Соединенных Штатов.
Об авторе
Полковник сухопутных войск США Даррелл Драйвер является доцентом и директором департамента европейских исследований Военного колледжа армии США. В число его предыдущих должностей входили должность директора Отдела поддержки НАТО Европейского командования США, советника по оборонной политике миссии США при НАТО, старшего научного сотрудника и преподавателя в Европейском центре исследований по вопросам безопасности им. Джорджа Маршалла и доцента политологии в Военной академии США. Он является автором ряда статей и глав в книгах по вопросам, связанным с европейской безопасностью и военно-гражданскими отношениями. Он имеет докторскую степень (2006 г.) в области политических наук Сиракузского университета. E-mail: darrell.w.driver.mil@mail.mil.
[1] Isaiah Berlin, “The Hedgehog and the Fox: An Essay on Tolstoy’s View of History,” The Proper Study of Mankind: An Anthology of Essays, ed. Henry Hardy and Roger Hausheer (New York: Farrar, Straus, and Giroux, 1998). Относительно наиболее недавнего использования метафоры применительно к стратегии см. John Lewis Gaddis, On Grand Strategy (New York: Penguin Press, April 2018).
[2] Bernard Brodie, ed., The Absolute Weapon: Atomic Power and World Order (New York: Harcourt, Brace and Company, 1946); Herman Kahn, On Thermonuclear War (Princeton: Princeton University Press, 1960); Thomas C. Schelling, Arms and Influence: With a New Preface and Afterward (New Haven: Yale University Press, 2008); Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security (Princeton: Princeton University Press, 1961).
[3] Для рассмотрения конвенциональных аспектов см. John J. Mearsheimer, Conventional Deterrence (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1983).
[4] DOD Dictionary of Military and Associated Terms, US Joint Chiefs of Staff, Military and Electronic Library, http://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/dictionary.pdf.
[5] Snyder, Deterrence and Defense, 35.
[6] Robert J. Art and Kelly M. Greenhill, “Coercion: An Analytic Overview,” in Coercion: The Power to Hurt in International Politics, ed. Kelly M. Greenhill and Peter Krause (New York: Oxford University Press, 2018), 5.
[7] Patrick M. Morgan, Deterrence: A Conceptual Analysis (Beverly Hills, CA: Sage Publications, 1977), 28.
[8] Richard Ned Lebow and Janice Gross Stein, “Beyond Deterrence,” Journal of Social Issues 43, no. 4 (Winter 1987): 5-71.
[9] Morgan, Deterrence: A Conceptual Analysis, 28.
[10] Lawrence Freedman, “General Deterrence and the Balance of Power,” Review of International Studies 15, no. 2 (April 1989): 199-210, цитата на с. 204, https://doi.org/10.1017/S0260210500113002.
[11] Dean Acheson, Power and Diplomacy (New York: Atheneum, 1962), 85.
[12] Glenn H. Snyder, Deterrence by Denial and Punishment, Woodrow Wilson School Research Monograph (Princeton University, January 1969), 5.
[13] Patrick M. Morgan, Deterrence Now (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003), 15-16.
[14] Congressional Research Service, “The European Deterrence Initiative: A Budgetary Overview,” In Focus, August 8, 2018, https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF10946.pdf.
[15] David A. Shlapak and Michael W. Johnson, “Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank: Wargaming the Defense of the Baltics” (Arroyo, CA: RAND Corporation, 2016), 1.
[16] Shlapak and Johnson, “Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank.”
[17] North Atlantic Treaty Organization (NATO), “Wales Summit Declaration,” September 5, 2014, para 14, https://www.nato.int/cps/ic/natohq/official_texts_112964.htm.
[18] Congressional Research Service, “The European Deterrence Initiative.”
[19] Department of Defense, “Military Construction Program: FY 2019 Budget,” February 2018, 9, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/budget_justification/pdfs/11_NATO_Security_Investment_Program/FY19_NSIP_J-Book_Final.pdf.
[20] North Atlantic Treaty Organization (NATO), “Brussels Summit Declaration,” July 11, 2018, para 14, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156624.htm.
[21] European Union, External Action Service, “Defence: EU Moves on Military Mobility,” March 28, 2018, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/42226/defence-eu-moves-military-mobility_en.
[22] Alexander L. George and Richard Smoke, Deterrence in American Foreign Policy: Theory and Practice (New York: Columbia University Press, October 1974), 534-547.
[23] George and Smoke, Deterrence in American Foreign Policy, 537.
[24] Zdzislaw Sliwa, “Poland: NATO’s East Frontline Nation,” in Deterring Russia in Europe: Defence Strategies for Neighbouring States, ed. Nora Vanaga and Toms Rostoks (Routledge, 2018), 217-236.
[25] Ben Hodges, Janusz Bugajski, and Peter B. Doran, “Securing the Suwałki Corridor: Strategy, Statecraft, Deterrence, and Defense” (Washington, DC: Center for European Policy Analysis, July 2018), 4.
[26] “The North Atlantic Treaty,” Article 3 (Washington, DC: NATO, April 4, 1949), https://www.nato.int/cps/ie/natohq/official_texts_17120.htm.
[27] Фактически, Североатлантический союз продолжает придерживаться духа основополагающего акта Совета НАТО-Россия, который обязывает НАТО к коллективной обороне посредством оперативной совместимости и подкреплений, а не «постоянного размещения значительных боевых сил». В Альянсе нет единого мнения об изменении этой позиции. “Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the Russian Federation” (Paris, France: North Atlantic Treaty Organization, May 22, 1997), https://www.nato.int/cps/su/natohq/
official_texts_25468.htm.
official_texts_25468.htm.
[28] Hodges, Bugajski, and Doran, “Securing the Suwałki Corridor,” 8.
[29] Осуществляется планирование SABER GUARDIAN 2019, союзного учения в Юго-Восточной Европе такого же или большего масштаба и охвата, чем мероприятие 2017 года.
[30] George and Smoke, Deterrence in American Foreign Policy, 540.
[31] “The North Atlantic Treaty,” Article 5.
[32] Art and Greenhill, “Coercion: An Analytic Overview,” 12.
[33] Morgan, Deterrence Now, 15-16.
[34] George and Smoke, Deterrence in American Foreign Policy, 543.
[35] Hal Brands, “Paradoxes of the Gray Zone,” Social Science Research Network Electronic Journal (January 2016), 1, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2737593.
[36] Цитируется в Joseph S. Nye Jr., “Deterrence and Dissuasion in Cyberspace,” International Security 41, no. 3 (Winter 2016/2017): 44–71, цитата на с. 44, https://doi.org/10.1162/ISEC_a_00266.
[37] Richard A. Clarke and Robert K. Knake, Cyber War: The Next Threat to National Security and What to Do About It (New York: HarperCollins, 2010), 189.
[38] William J. Lynn III, “Defending a New Domain: The Pentagon’s Cyberstrategy,” Foreign Affairs 89, no. 5 (September/October 2010): 97-108.
[39] North Atlantic Treaty Organization, “Cyber Defence,” July 16, 2018, www.nato.int/cps/en/natohq/topics_78170.htm.
[40] North Atlantic Treaty Organization, “Brussels Summit Declaration,” July 12, 2018, para 20, https://www.nato.int/cps/ic/natohq/official_texts_156624.htm.
[41] Sliwa, “Poland: NATO’s East Frontline Nation.”
[42] National Security Bureau (Biuro Bezpieczenstwa Narodowego), “Cybersecurity Doctrine of the Republic of Poland,” January 2015, по состоянию на 4 февраля 2018, http://en.bbn.gov.pl/en/news/400,Cybersecurity-Doctrine-of-the-Republic-of-Poland.
[43] Henrik Praks, “Estonia’s Approach to Deterrence,” in Deterring Russia in Europe: Defence Strategies for Neighboring States, ed. Nora Vanaga and Toms Rostoks (New Yourk: Routledge), 217-235.
[44] “National Cyber Strategy of the United States of America,” (Washington, DC: The White House, September 2018), 3, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf.
[45] Center for the Study of Democracy (CSD), Russian Influence in the Media Sectors of the Black Sea Countries: Tools, Narratives, and Policy Options for Building Resilience (Sofia, Bulgaria: Black Sea Trust for Regional Cooperation and the German Marshall Fund, 2018).
[46] Eugen Tomiuc, Eugen Tomiuc “RFE/RL to Launch News Services in Romania, Bulgaria,” RadioFreeEurope/RadioLiberty, July 19, 2018, https://www.rferl.org/a/rfe-rl-to-launch-news-services-in-romania-bulgaria/29376248.html.
[47] Гибридный центр передового опыта в Финляндии и Кибер центр передового опыта в Эстонии являются двумя важными примерами того, как многонациональное сотрудничество можно применять на пользу национальным задачам.
[48] Snyder, Deterrence by Denial and Punishment, 5.
[49] Фактически, Крис Кремидас Кортни описывает гибридную войну, как «Комплексный подход к наступлению». Подробнее об этом см. Chris Kremidas Courtney, “Hybrid Warfare: The Comprehensive Approach in the Offense,” Friends of Europe: Europe’s World, December 2018.