Эволюция концепции устойчивости: мягкие меры для менеджмента рисков наводнений в Японии

Введение

Концепция устойчивости развивается с учетом различных изменений климата, социально-экономических, технологических и других факторов. Каждая страна пытается повысить свою устойчивость к бедствиям в соответствии с местными условиями.

Япония имеет богатый исторический опыт управления рисками наводнений. Страна увеличила инвестиции в инфраструктуру защиты от наводнений и сумела уменьшить ущерб. Страна также не раз пересматривала закон о борьбе с наводнениями, чтобы отреагировать на возникающие потребности в мягких мерах, таких как планирование эвакуации, обмен информацией и картографирование опасностей.

Эта статья направлена на анализ областей, которые влияют на развитие устойчивости, путем обзора изменений политики управления рисками наводнений в Японии, особенно мягких мер. Кроме того, она предоставляет другим странам рекомендации по политике менеджмента рисков наводнений, основанные на собственных выводах и извлеченных уроках.

Концепция устойчивости в Японии

Управление Организации Объединенных Наций по снижению риска бедствий [1] определяет устойчивость как «способность системы, сообщества или общества, подверженного опасностям, противостоять, абсорбировать, приспосабливаться, адаптироваться, трансформироваться и восстанавливаться после последствий опасности своевременно и эффективно, в том числе путем сохранения и восстановления его основных базовых структур и функций посредством управления рисками». Для повышения устойчивости необходимы координирующие институты, выявление и снижение рисков, готовность, финансовая и социальная защита и устойчивое восстановление.[2] Сиодзаки и Като ^[3] утверждают, что инженерная устойчивость имеет решающее значение для быстрого восстановления и что менеджмент рисков в городских системах можно осуществлять путем идентификации восстановимых воздействий.

Правительство Японии осуществляет инициативы по укреплению национальной устойчивости с целью создания безопасных и надежных национальных земель, регионов и экономического общества, обладающих силой и гибкостью, даже в случае каких-либо стихийных бедствий.[4] Основные цели: (а) предотвратить человеческие жертвы, (б) избежать непоправимого ущерба важным функциям для поддержания административных, а также социальных и экономических систем, (в) уменьшить ущерб собственности граждан и общественных объектов и (г) добиться быстрого восстановления и реконструкции. Правительство планировало инвестировать 7 триллионов йен, около 64 миллиардов долларов США в развитие инфраструктуры для снижения риска бедствий с 2018 по 2020 годы. Правительство использует «устойчивость» как концепцию минимизации ущерба от кризиса, реализации быстрого восстановления и построения устойчивых и одинаково удобных для всех городов. Однако эксперты и исследователи используют термин «устойчивость» в разных значениях, и единой теории устойчивости к стихийным бедствиям не существует.[5]

В ходе исследований изучалось как различные секторы способствуют повышению устойчивости общества в Японии. Исаяма и Шоу [6] утверждают, что сети сообществ, создаваемые в результате повседневной деятельности организациями социального обеспечения, медицинскими организациями и местными органами власти, способствуют укреплению устойчивости местных сообществ. Программа строительства общин, сконцентрированная вокруг школ, поддерживаемая министерством образования, восстанавливает устойчивость сообщества после Большого землетрясения и цунами в Восточной Японии в 2011 году. Школы становятся многофункциональными объектами, поддерживающими менеджмент ситуации при стихийных бедствиях, привлекая местные сообщества к управлению школами и участию в образовательные мероприятия.[7] Социальная деятельность в местных сообществах, такая как фестивали, религиозные мероприятия и спортивные мероприятия, укрепляет отношения в сообществах, что ведет к повышению устойчивости сообществ.[8] Однако имеющиеся литературные источники не охватывают эволюцию концепций устойчивости при управлении рисками наводнений в Японии.

Исторический обзор уменьшения риска бедствий в Японии

Япония боролась со стихийными бедствиями на протяжении всей своей долгой истории и создала культуру снижения риска стихийных бедствий.[9] Император приказал построить насыпи вдоль реки Йодогава для защиты равнины Осаки еще в 4 веке. В средние века и в ранний современный период центральные администрации сегуната Бакуфу и Императора, а также Даймё, земельные феодалы строили сооружения для защиты стратегических районов замков и крупных городов от наводнений, используя местные знания и материалы. Кроме того, в борьбе с наводнениями участвовали местные жители, чтобы защитить себя и свое имущество. В 19 веке модернизированное правительство Мэйдзи ввело западную технологию защиты от наводнений из Нидерландов и других западных стран и начало строительство крупномасштабных сооружений для защиты сельскохозяйственных земель и городов от наводнений.

Японии удалось уменьшить ущерб от наводнений за счет инвестиций в инфраструктуру для защиты от наводнений. В 1940-х и 1950-х годах произошла серия наводнений, которые привели к значительным человеческим жертвам и экономическому ущербу. Ущерб, нанесенный экономике, достиг 10 % национального дохода в 1947 году, а в 1959 году погибло более 5 000 человек. Это связано с тем, что правительство не могло выделить достаточно средств на защиту от наводнений из-за военной экспансии и войн в 1930-х и 40-х годах.[10] Государство инвестировало в инфраструктуру для защиты от наводнений на уровне примерно 1 % национального дохода с 1940-х по 1990-е годы. В середине 1990-х годов Цукахара и Качи [11] оценили годовой доход от этих инвестиций в более чем 6 триллионов йен, или 55 миллиардов долларов США, что почти вдвое превышает объем инвестиций. Число погибших снизилось до менее 300 в 1990-х годах, а экономический ущерб снизился до менее 0,3 % национального дохода (Фиг. 1).

Япония может предотвращать почти все наводнения на крупных реках благодаря инвестициям в инфраструктуру в течение полвека. Однако страна не может полностью предотвратить наводнения в городских районах малыми и средними реками и притоками крупных рек, а также оползни и селевые потоки в горных районах.

С 2000-х годов правительство уменьшило бюджеты на защиту от наводнений из-за ограничений государственного бюджета, и при каждом наводнении возникали различные проблемы. Эвакуация людей, изолированных в районах затопления, запаздывала, несмотря на то, что государственные организации издавали предупреждения и приказы об эвакуации. Местные органы власти не могут своевременно выдавать приказы об эвакуации людей в зонах риска из-за их ограниченных способностей. Возможности для совместной работы в местных сообществах снижаются из-за урбанизации и старения населения. Уязвимые группы пожилых людей и инвалидов сталкиваются с трудностями при спасении от наводнения. В 2018 году более 200 человек погибли в западном регионе Японии из-за наводнения, вызванного проливным дождем беспрецедентного масштаба. Это был самый высокий показатель с 2004 года.

Развитие концепции устойчивости и мягких мер

История изменения закона о борьбе с наводнениями иллюстрирует эволюцию концепции устойчивости в применении к наводнениям в Японии. В дополнение к инфраструктурным мерам в стране разработаны мягкие меры,

Фигура 1: Бюджеты программ защиты от наводнений и число погибших в Японии.

Источник: Микио Ишиватари, Японское управление по борьбе со стихийными бедствиями и стихийные бедствия в мире (Токио: Кашима Сюппанкай, 2016). - на японском.

начиная с мероприятий по борьбе с наводнениями на местах, за которыми следует выпуск предупреждений, охватывающих малые и средние реки, картографирование опасностей и обмен информацией о рисках, содействие эвакуации с участием частного сектора, и защиты уязвимых групп, как показано в Таблице 1.

Таблица 1: История пересмотра Закона о борьбе с наводнениями.

Закон о борьбе с наводнениями был принят в 1949 году. Поскольку в конце 1940-х и 1950-х годах почти каждый год происходила серия наводнений, уносящих жизни около 1000 человек, Японии необходимо было укрепить систему управления стихийными бедствиями, связанными с наводнениями. Закон направлен на защиту местных сообществ от наводнений и уменьшение ущерба от наводнений, что способствует поддержанию безопасности общества. Закон регулирует деятельность по борьбе с наводнениями на местах, возлагая основную ответственность на местные органы власти и создавая организации по борьбе с наводнениями.

В Японии существует многовековая традиция борьбы с наводнениями на уровне местных общин для защиты своих местных сообществ. Члены организаций по борьбе с наводнениями занимаются патрулированием берегов рек, ранним предупреждением, поддержкой эвакуации и укреплением берегов рек во время наводнений, а также складированием запасов материалов и проведением учений в обычное время. Поскольку борьба с наводнениями является неотъемлемой частью общественной деятельности по управлению водными ресурсами местных общин, ее происхождение неясно. Местные сообщества начали заниматься защитой от наводнений в то время, когда осваивались новые рисовые поля в средних веках.[12]

В 1955 году в закон были внесены поправки, касающиеся распространения информации о наводнениях. Государственные органы начали предупреждать население о наводнениях на крупных реках, находящихся в юрисдикции правительства страны, и предупреждать местные органы управления о необходимости борьбы с наводнениями. Предупреждение о борьбе с наводнением состоит из трех этапов: (а) подготовка, (б) мобилизация и (в) действия. Речные управления национального правительства оценивают конкретную стадию по уровням паводковых вод.

Закон не пересматривался почти полвека, но начиная с 2001 года начал подвергаться изменениям каждые несколько лет. Причина в том, что от государства ожидается реагирование на новые проблемы, такие как наводнения в городских районах, а также на малых и средних реках, и заблаговременное оповещение органов борьбы с наводнениями. Хотя государство реализовало инфраструктурные меры, страна не смогла дальше снизить число погибших.

В 2000 году от наводнения пострадал столичный район Нагоя. Эвакуация запоздала, подземные сооружения и метрополитен были затоплены. Было обнаружено, что государственные органы не предоставляли общественности достаточно информации о наводнениях и что обычные люди не осознавали риски наводнений.

В 2001 году, после наводнения в Нагое, закон о борьбе с наводнениями был пересмотрен, и власти префектур стали выпускать предупреждения о наводнениях на малых и средних реках. Национальные органы и органы префектур начали обмениваться информацией о рисках потенциальных районов затопления и глубине затопления с муниципальными властями. Закон требует от муниципальных властей подготовить эвакуацию, отдавая распоряжения об эвакуации и назначая убежища для эвакуации, а также предоставляя общественности карты опасностей и информационные карты. Муниципальные органы власти также должны предоставлять информацию о наводнениях для эвакуации из подземных сооружений.

В 2005 году страна несколько раз страдала от наводнений, вызванных тайфунами и проливными дождями. Было обнаружено несколько проблем. Около 60 % погибших – пожилые люди. Прогнозы наводнений охватывают только крупные реки и не включают информацию о площадях и глубинах затопления.

В 2006 году в закон были внесены поправки, предусматривающие предупреждение о рисках наводнений и предупреждения о наводнениях на малых и средних реках, а также включение в предупреждение о наводнениях территории и глубины затопления. Местные органы власти обязывались предоставлять карты опасностей и эвакуации, а также разработать маршруты транспорта к объектам для уязвимых групп пожилых людей и детей. Кроме того, муниципальные власти разрабатывают планы эвакуации подземных сооружений. Были созданы организации, помогающие борьбе с наводнениями, чтобы укрепить потенциал борьбы с наводнениями.

В 2011 году в результате Большого землетрясения и цунами в Восточной Японии погибло или пропало без вести более 20 000 человек, а экономический ущерб составил 150 миллиардов долларов США. Более 200 сотрудников организаций по борьбе с наводнениями погибли во время мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий. Закон был изменен, чтобы охватить катастрофы, связанные с цунами, и защитить жизни членов организаций по борьбе с наводнениями. Национальные правительственные организации могут привлекаться к борьбе с наводнениями во время особенно больших бедствий.

Возможности местных сообществ бороться с наводнениями ослабли из-за урбанизации и изменений в промышленной структуре. Сельское население сократилось, и молодые поколения из сельских районов мигрировали в мегаполисы в поисках работы. Количество членов отрядов по борьбе с наводнениями уменьшилось, и они стареют. В 2013 году в закон были внесены поправки с целью вовлечения частного сектора в борьбу с наводнениями в целях поддержки местных сообществ. Кроме того, национальные правительственные организации обязуются поддерживать мероприятия по борьбе с наводнениями на местах. Частные компании должны разработать планы действий в чрезвычайных ситуациях, чтобы уменьшить ущерб, наносимый частным предприятиям и цепочкам поставок между частными компаниями.

В 2010-х годах по всей стране неоднократно происходили наводнения в масштабах, превышающих проектные уровни безопасности, обеспечиваемые структурными мерами. В 2015 году в закон были внесены поправки в связи с крупномасштабными наводнениями, которые невозможно предотвратить с помощью инфраструктурных мер. Органы власти обязаны составлять карты опасностей, которые показывают риски максимально возможных наводнений, приливов и городских наводнений, масштаб которых устанавливается на уровне интенсивности один раз в тысячу лет.

В 2015 и 2016 годах имелись случаи, когда пострадавшие люди не спаслись от наводнения и оказались изолированными в затопленных районах. В префектуре Иватэ девять пожилых людей не смогли спастись и все погибли в результате наводнения в доме для престарелых.

В 2016 году в закон были внесены поправки, предусматривающие защиту уязвимых групп. Владельцы больниц, школ и учреждений для престарелых обязаны разработать планы эвакуации и проводить учения по эвакуации. Такие действия необходимо предпринять примерно 4 000 учреждениям по всей стране. Для укрепления механизмов сотрудничества национальные власти и правительства префектур создают координационные комитеты, представляющие заинтересованные организации, такие как метеорологические службы, речные управления, местные органы власти, полиция, пожарные департаменты, силы самообороны и частные компании.

Факторы, вызывающие эволюцию

В этом разделе рассматриваются факторы, влияющие на устойчивость управления рисками наводнений. Япония смогла уменьшить экономический ущерб и потери в результате наводнений с 1940-х по 1990-е годы (Таблица 2). В основном это связано с тем, что государство инвестировало в инфраструктурные меры по защите от наводнений на крупных реках. Мягкие меры в основном касались борьбы с наводнениями на местах и обмена информацией о крупных реках.

Таблица 2: Разработка мягких мер, инвестиции и ущерб от наводнений.

Число погибших снизилось до менее 300 в 1990-х годах, но не уменьшалось далее. Трудно полностью предотвратить наводнения, вызванные реками малых и средних размеров, а также ливневые паводки в горных районах. Например, есть еще 300 000 районов, подверженных риску оползней.

Возможности местных общин бороться с наводнениями снизились из-за урбанизации и изменений в структуре промышленности. Правительству необходимо усилить мягкие меры. Национальные и местные органы власти начали составлять карты опасностей и распространять карты среди населения. Развитие технологии моделирования наводнений способствовало разработке карт опасностей. Правительство усилило меры по эвакуации, особенно для защиты уязвимых групп пожилых людей и инвалидов, а также уязвимых участков подземных сооружений.

Заключение

Опыт Японии показывает, что инвестиции в инфраструктуру эффективны для уменьшения ущерба от наводнений, но такие структурные меры могут в основном охватывать крупные реки. Защита всех зон риска, связанных с небольшими реками и оползнями, нереалистична, учитывая огромное количество зон риска в стране. В 2000-х годах Япония начала усиливать мягкие меры по дальнейшему снижению смертности при бедствиях.

Было установлено, что концепция устойчивости посредством мягких мер развивается в соответствии с различными изменениями, такими как финансовые ограничения, инвестиции в инфраструктуру, старение населения, урбанизация, развитие технологий и изменение климата. Охват мягких мер расширяется от борьбы с наводнениями на месте до обмена информацией, картирования опасностей, содействия эвакуации и защиты уязвимых групп. В то время, как в принятии мягких мер на протяжении последних столетий ведущую роль играли местные сообщества, в последнее время в мерах по борьбе с наводнениями и снижению рисков стали участвовать правительственные организации и частный сектор. Это связано с тем, что отношения между членами местных сообществ ослабли, а роль частного сектора в местных сообществах возросла.

Некоторые соображения

Из японского опыта можно извлечь некоторые уроки. Эти уроки полезны для развивающихся стран, все больше подверженных стихийным бедствиям, связанным с наводнениями. Развивающимся странам следует инвестировать в инфраструктуру защиты от наводнений в качестве рентабельной меры. Кроме того, развивающимся странам следует разработать мягкие меры с учетом различных изменений социально-экономических и природных условий. По мере роста экономики развивающиеся страны, как и Япония, подвергаются урбанизации, изменениям в структуре промышленности и миграции из сельских в городские районы.

Отказ от ответственности

Выраженные здесь взгляды являются исключительно взглядами автора и не отражают точку зрения Консорциума оборонных академий и институтов изучения безопасности ПрМ, участвующих организаций или редакторов Консорциума.

Благодарность

Журнал Connections: The Quarterly Journal, Vol. 19, 2020 издается при поддержке правительства США.

Об авторе

Доктор Микио Ишиватари – приглашенный профессор Токийского университета и старший консультант по менеджменту проблем, связанных со стихийными бедствиями и водными ресурсами Японского агентства международного сотрудничества (JICA). Он дает советы и рекомендации по политике и деятельности JICA, а также проводит исследования и разработку проектов, администрирование и анализ в областях адаптации к изменению климата, управления ситуациями, связанными со стихийными бедствиями и управления водными ресурсами. Д-р Ишиватари также работал государственным инженером в Министерстве земли, инфраструктуры, транспорта и туризма Японии, специалистом по городскому развитию в Азиатском банке развития и старшим специалистом по управлению рисками стихийных бедствий во Всемирном банке. E-mail: Ishiwatari.mikio@jica.go.jp